Saltar navegación e ir al contenido principal



Indice de la Q a Z

DICTÁMENES

Indice analítico de materias y de doctrina legal

Año 2001

Índice de la Q a la Z


REALES DECRETOS DE TRASPASOS O TRANSFERENCIAS

- Ver Transferencias.

RÉGIMEN LOCAL

- Competencias locales:

- Ver Turismo.

- Ver Autonomía local.

REGISTRO CIVIL

- Competencias del Estado:

- Ver Menores.

REGISTRO DE LA PROPIEDAD

- Certificados a efectos de prueba de derechos reales y de arrendamientos:

- Ver, en Viticultura: Medidas que deben adoptarse.

- Presunción posesoria y de exactitud del art. 38 L.H.:

- Ver Posesión.

- Fe pública registral (art. 34 L.H.):

- Ver Principios hipotecarios.
- Ver Viticultura.

- Inscribibilidad de los arrendamientos:

- Es posible desde la reforma operada en la L.H. por la L.A.U. de 1994:D:11/01, F.J.8.

REGISTROS ADMINISTRATIVOS

- De acogimientos y adopciones:

- Ver Menores.

- De Plantaciones de Viñedo:

- Ver, en Viticultura, Registros administrativos en esta materia.

- De Parcelas con derecho a replantación.

- Ver, en Viticultura, Registros administrativos en esta materia.

- Registro Vitícola:

- Ver, en Viticultura, Registros administrativos en esta materia.

REGLAMENTOS

- Asunción de su contenido por leyes:

- Debe evitarse el extraño efecto de la asunción anticipada por el legislador del contenido de normas reglamentarias: D.9/01, F.J.7.

- Cobertura implícita por la ley:

- Cuando una competencia conlleva tanto la facultad de concesión como la de revocación de un derecho, la remisión reglamentaria al procedimiento de concesión conlleva la habilitación implícita para reglamentar el de revocación: D.34/01, F.J.4.

- Cobertura del reglamento por los títulos que amparan a la ley que desarrolla:

- Para los reglamentos ejecutivos, los títulos competenciales son los mismos que los expresados en la Ley a la que desarrollan:D.53/01, F.J.3.

- Decretos por los que se aprueban Reglamentos:

- Ver Técnica legislativa.

- Diferencia con actos administrativos generales:

- Que una disposición revista la forma de Decreto no significa que su contenido sea normativo o reglamentario:D.5/01, F.J.5.

- Ver Acto administrativo.
- Ver, en Normas jurídicas, escala de la normatividad.

- Habilitación al Gobierno para reglamentar:

- La usual la habilitación general al Gobierno para desarrollar por reglamento lo dispuesto en una Ley, en rigor, es un uso innecesario puesto que el Gobierno está ya habilitado estatutariamente para ejercer la potestad reglamentaria por virtud del art.21.1 A) EAR'99 y no precisa una especial habilitación de la Ley sectorial concreta:D.9/01, F.J.3.4,A).

-Potestad reglamentaria:

- Principios rectores:

- Queda ceñido el ejercicio de la potestad reglamentaria de las Administraciones Públicas a los principios de legalidad, de reserva de ley y de jerarquía normativaD.34/01, F.J.4.

- Con arreglo al criterio de intervención mínima, el ejercicio de la potestad reglamentaria debe limitarse al desarrollo de aquellos aspectos de la ley de cobertura que ésta haya previsto expresamente que hayan de ser desarrollados reglamentariamente, sin perjuicio de la existencia de disposiciones habilitantes para un desarrollo reglamentario general:D.53/01, F.J.4.

- Potestad (derivada) de los Consejeros:

- Cuando una disposición reglamentaria general aprobada por el Gobierno prevé en su articulado diversas delegaciones en favor de un Consejero para que desarrolle por Orden de Consejería aspectos concretos del mismo, creemos que resulta conveniente, si no necesario, incluir expresamente su aprobación en la delegación del Gobierno al Consejero en vez de contemplarla con carácter absolutamente impreciso y genérico, en una disposición final del proyecto de Decreto:D.47/01, F.J.4 C).

- Como advertíamos en nuestro D.32/99, F.J.3, ha de estimarse insuficiente el rango normativo de Orden para regular una materia en la que se desarrolla Derecho estatal y se traspone Derecho Comunitario Europeo: D.11/01, F.J.3.3.C) .

- Reglamentos autonómicos en desarrollo de bases estatales:

- Ver Competencias de las Comunidades Autónomas: Competencias compartidas (bases estatales-desarrollo normativo por las CC.AA): Cobertura legal y rango del reglamento de desarrollo.

- "Reglamentos de uso" de una Marca de Garantía aprobados por la Administración titular registral de la misma:

- El uso de la Marca de Garantía se rige por su pertinente "reglamento", que no es una disposición administrativa general, sino una reglamentación jurídico privada procedente del titular de la marca (aunque cuando sea este último una Administración Pública, ambos conceptos puedan confundirse formalmente, nunca en sentido material:D.47/01, F.J.4.

- Ver Propiedad industrial.

- Reglamentos ejecutivos, de ejecución o en desarrollo de leyes:

- En la terminología pacíficamente aceptada por la doctrina científica y la jurisprudencia, - quedando ceñido el ejercicio de la potestad reglamentaria de las Administraciones Públicas a los principios de legalidad, de reserva de ley y de jerarquía normativa -, la remisión que contiene la ley a un futuro desarrollo reglamentario, hace que el producto de la misma se denomine reglamentos ejecutivos:D.34/01, F.J.4;D.51/01, F.J.4:D.53/01, F.J.4;D.54/01, F.J.4.

- Los reglamentos ejecutivos tienen por finalidad completar, desarrollar o concretar lo que en la ley aparece regulado de modo más genérico o en forma principal, dejando a la Administración un espacio regulativo a rellenar por medio del Reglamento, en el que se precise todo el casuismo de desarrollo que puede exigir la situación o la compleja actuación administrativa sobre ella:D.34/01, F.J.4;D.51/01, F.J.4;D.54/01, F.J.4.

- Estos reglamentos parten de una habilitación legal que constituye su marco normativo general y el objetivo principal de los mismos consiste, de un lado, en establecer bajo el principio de legalidad unas reglas que ofrezcan a los ciudadanos la seguridad jurídica debida y, de otro, permitir la adecuación normativa mediante desarrollo reglamentario de una materia:D.51/01, F.J.4.

- El sometimiento a la ley de estos reglamentos es expresión de la satisfacción del principio de legalidad:D.51/01, F.J.4.

- El reglamento ejecutivo puede adoptar distintas opciones de regulación siempre que se ajuste a la ley que ejecuta o desarrolla, en cuyo caso la opción elegida es perfectamente admisible en sus propios términos, como lo sería otra distinta en que simplemente se hiciera sucinta referencia a la Ley:D.24/01, F.J.4.

- Reglamentos europeos:

- Ver Derecho comunitario europeo.

- Reglamentos independientes:

- Son los que parecen desvinculados de una Ley que deban ejecutar o cuya vinculación a una Ley es tan genérica y lejana que difícilmente puede afirmarse que la desarrollan o ejecutan:D.9/01, F.J.3.

- Ver Consejo Consultivo, dictámenes preceptivos y facultativos.

- Reglamentos organizativos (potestad reglamentaria y potestad de auto-organización):.

- Son los que se elaboran en virtud de la potestad administrativa de auto-organización. Desde criterios de política legislativa, cuando tengan un carácter estrictamente instrumental y organizativo interno, como sucede con la creación de registros administrativos, se puede plantear la cuestión de la necesidad de su creación formalizada mediante un Reglamento específico, puesto que el mismo efecto podría conseguirse mediante una simple Instrucción interna ordenando la configuración de los servicios administrativos adecuados: D.56/01, F.J.4.

- Reglamentos en materia tributaria:

- Ver Tributos.

- Reproducción en reglamentos de preceptos legales:

- Ver Técnica legislativa.

- Remisión a reglamento:

- Concepto:

- Es la técnica normativa consistente en remitir a una reglamentación ulterior materias que sólo en sus líneas generales resultan esbozadas en una Ley: D.9/01, F.J.3.4.

- Remisión normativa es la habilitación expresada en una norma de superior rango que autoriza al Poder Ejecutivo al desarrollo de la misma mediante reglamentos:D.34/01, F.J.4;D.51/01, F.J.4;D.54/01, F.J.4.

- Admisibilidad:

- Se trata de una técnica admisible pues la Ley no tiene por qué agotar la regulación de la materia, pudiendo ser normas de inferior rango las que colaboren en su complemento:D.9/01, F.J.3.4.

- Der Derecho Honorífico.
- Ver Discrecionalidad administrativa.
- Ver Órganos Colegiados, De Participación social.
- Ver Potestad de auto-organización.

-Inadmisibilidad:

- Lo que no resulta adecuado es que la Ley, de una forma indiscriminada, haga dejación de la función que le incumbe en cuanto a la fijación de las pautas esenciales a las que deba sujetarse su desarrollo, abandonando a la libre determinación del reglamento, sin límites precisos, la regulación de todo lo no tratado en ella. Esta Ley se convierte en muchos de sus preceptos de singular relevancia, en una mera cobertura formal, que depende enteramente para su aplicación de lo que establezcan esas disposiciones reglamentarias posteriores. Con estas remisiones en blanco, se deja a esas futuras disposiciones total libertad en cuanto a la forma, medida y alcance en que quede configurado el régimen legal. Ello implica, además, la imposibilidad de aplicar, "per se", directamente, una buena parte del régimen que se pretende establecer a través de la Ley, en cuanto que, por su insuficiencia, depende en gran medida ulterior desarrollo reglamentario:D.9/01, F.J.3.4.

- Por consiguiente, debe profundizarse más en la regulación de aquellos aspectos cuya configuración resulta relevante para dotar al texto de la ley del contenido y sentido que le son propios, limitando las continuas remisiones a normas reglamentarias y fijando, en todo caso, pautas precisas a las que éstas deban someterse, a fin de garantizar "ex ante" el logro de la coherencia del sistema:D.9/01, F.J.3.4.

- Tampoco son aceptables las remisiones genéricas al reglamento de suerte que se cubra sólo formalmente la reserva de ley defraudándola materialmente al remitir al reglamento, esto es, a una norma gubernamental, lo que la Constitución ha querido que sea regulado exclusivamente mediante Ley por el Parlamento:D.9/01, F.J.3.4.D).

- Doctrina del "complemento indispensable":

- Asunción de la doctrina de S.T.C. 83/84 "del complemento indispensable"cuando afirma que: "esto se traduce en ciertas exigencias en cuanto al alcance de las remisiones o habilitaciones legales a la potestad reglamentaria que pueden resumirse en el criterio de que las mismas sean tales que restrinjan efectivamente el ejercicio de esa potestad a un complemento de la regulación legal que sea indispensable por motivos técnicos para optimizar el cumplimiento de las finalidades propuestas por la Constitución o por la propia Ley":D.9/01, F.J.3.4. D).

- Ver, en Tributos, reserva de ley en materia tributaria, ámbito de la ley y el reglamento: Doctrina de la colaboración reglamentaria.

- Deslegalización:

- Concepto. Asunción de la doctrina de S.T.C. 83/84: "se produce una verdadera deslegalización de la materia reservada; esto es, una total abdicación por parte del legislador de su facultad de establecer reglas limitativas, transfiriendo esa facultad al titular de la potestad reglamentaria, sin fijar ni siquiera cuáles son los fines objetivos que la reglamentación ha de perseguir":D.9/01, F.J.3.4. D).


- Inadmisibilidad. Asunción de la doctrina formulada por el Consejo de Estado en Dictamen 982/97: "En materia reservadas a la Ley, una habilitación genérica o difusa que establezca una deslegalización indeterminada es contraria a la Constitución" :D.9/01, F.J.3.4. D).

- Reserva de reglamento:

- No existe en nuestro Derecho una reserva de reglamento para la regulación de ciertas materias sino que, si existe competencia normativa para regularlas, lo que sucede cuando se ampara en una competencia exclusiva, siempre puede intervenir el Parlamento aprobando una Ley al respecto pues toda la materia es un campo ofrecido a la libertad de conformación del legislador:D.9/01, F.J.3.1.

- Asunción de la doctrina formulada por el Consejo de Estado en su D. 982/97: "En sede administrativa puede realizarse un desarrollo reglamentario de aquello que afecte a la organización administrativa o las cuestiones adjetivas o procedímentales de la intervención administrativa en actividades privadas de interés público. Pero en el Reglamento no puede suplirse la omisión o insuficiente regulación en sede parlamentaria de los elementos esenciales configurados desde la libertad y la propiedad de los ciudadanos":D.9/01, F.J.3.4. D).

- Ver, en Tributos, Reserva de ley en materia tributaria, Ámbito de la ley y del reglamento.
- Ver, en Reserva de ley, Doctrina de la densidad normativa mínima de la Ley.

- Tardanza en la aprobación de reglamentos:

- Ver Técnica Legislativa.

RELACIONES INTER-ORDINAMENTALES

- De la pluralidad de ordenamientos jurídicos que implica el Estado de las Autonomías derivan relaciones entre los mismos, no siempre armónicas y pacíficas, planteando los mayores problemas no las relaciones horizontales entre los de las distintas Comunidades Autónomas, ya que la territorialidad de sus normas las evita generalmente, sino las existentes entre tales ordenamientos autonómicos y el ordenamiento estatal, siendo varios los criterios que, según la doctrina, configuran este complejo sistema de relaciones:D.5/01, F.J.4.

- Por una parte, la idea misma de autonomía se proyecta en una separación de esferas de actuación del poder central y de las Comunidades Autónomas, separación que gira en torno al principio de competencia que supone el reparto de materias y funciones: D. 5/01, F.J.4.

- Por otra parte, la unidad del Estado implica una integración de los distintos subordenamientos en un todo, integración que pivota en torno al ordenamiento estatal, entendido en sentido estricto. En esa lógica de integración se inscriben el principio de supletoriedad del Derecho estatal respecto al de las Comunidades Autónomas, el de su primacía y el de cooperación: D.5/01, F.J.4.

- Ver Derecho estatal.
- Ver Derogación.
- Ver Efecto de desplazamiento del Derecho estatal.

REMISIÓN NORMATIVA

- Ver Reglamentos.

REPLANTACIÓN DE VIÑEDOS

- Ver Viticultura

RESERVA DE LEY

- Doctrina de la "densidad normativa mínima" de la ley:

- Tal como ha señalado la jurisprudencia constitucional alemana e italiana, la intervención parlamentaria debe ser en los casos en que exista una reserva constitucional de ley, de una intensidad tal que la posterior actividad administrativa vía reglamento sea previsible y mensurable con el solo examen del texto de la Ley. La densidad normativa de la Ley que regule una materia que la Constitución ha sometido a reserva de tal rango debe ser tal que permita al ciudadano hacer una previsión mínimamente cierta y segura sobre el contenido de la habilitación y, además, debe permitir a los tribunales medir el grado de sometimiento de esa actividad administrativa al contenido de la Ley. Cuando el contenido material de la Ley es insuficiente, la actividad administrativa no es ni previsible para los ciudadanos ni mensurable por los Tribunales: D.9/01, F.J.3.4.D).

- Asunción de la misma doctrina formulada por la S.T.C. 137/87 al declarar que la Ley debe tener un contenido material suficiente para "generar previsibilidad y certeza sobre lo que significa la correcta actuación administrativa y, en su caso, para contrastar y remediar las eventuales irregularidades, arbitrariedades y abusos":D.9/01, F.J.3.4.D).

- Asunción de la doctrina de la S.T.C. 185/95 que añade que la remisión por la Ley al Reglamento es admisible siempre y cuando esa remisión sea "conforme a los criterios y límites señalados en la propia ley que sean idóneos para impedir que la actuación discrecional de la Administración... se transforme en actuación libre o no sometida a límites. El contenido y la amplitud de la regulación pueden variar, pero, en todo caso, es necesario que la Ley incorpore un mínimo de regulación material que oriente la actuación del reglamento y le sirva de programa o marco" :D.9/01, F.J.3.4.D).

- Asunción de la doctrina formulada por el Consejo de Estado en su D. 982/97: "Para realizar el desarrollo reglamentario de materias reservadas a la Ley, no sólo es necesario que exista esa previa regulación en sede parlamentaria, sino que, además, la norma aprobada por las Cortes Generales debe tener un contenido mínimo, una densidad suficiente para que el juez pueda controlar si el desarrollo reglamentario se ajusta al marco de la Ley o si lo excede (mensurabilidad), y que permita al ciudadano prever con un mínimo de seguridad cuál puede ser el desarrollo reglamentario (previsibilidad):D.9/01, F.J.3.4. D)

- Ver Derecho Administrativo Sancionador.
- Ver Derechos fundamentales.
- Ver, en Educación, Títulos académicos y profesionales, reserva de actividad en esta materia.
- Ver, en Hacienda Pública, Privilegios a su favor, Prelación de créditos.
- Ver, en Juego, Empresas titulares de casinos, Fianzas, Ámbito de la reserva de ley.
- Ver Tributos, reserva de ley en materia tributaria. Ámbito de la ley y el reglamento.
- Ver Turismo.

RESERVA DE REGLAMENTO

- Ver Reglamentos.

RESPONSABILIDAD ADMINISTRATIVA

- Gradación ( Escala de la responsabilidad):

- Analiza el grado de intensificación que se produce entre la culpa y el dolo: D.11/01, F.J.5.2.

- Por actos legislativos:

- Por faltas expectativas generadas por un reglamento:

- Ver Propiedad industrial: Marcas de garantía.

RESPONSABILIDAD CIVIL

- Caso de accidentes de circulación:

- Es objetiva:

- Según el párrafo segundo del art.1 de la Ley sobre Responsabilidad Civil y Seguro en la Circulación de Vehículos de Motor, es objetiva la responsabilidad en el caso de daños a las personas: el conductor -dice el precepto- "sólo quedará exonerado cuando pruebe que los daños fueron debidos únicamente a la conducta o a la negligencia del perjudicado o a fuerza mayor extraña a la conducción o al funcionamiento del vehículo", no considerándose fuerza mayor "los defectos de los vehículos ni la rotura o fallo de alguna de sus piezas o mecanismos": D.48/01, F.J.3.

Ver Responsabilidad patrimonial de la Administración.

RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA

- Base legal:

- La legislación vigente en esta materia está constituida en un prioritario plano por el art. 106.2 CE. y recogida en el Tít. X L.P.A.C., con el pertinente desarrollo reglamentario en materia procedimental, a través del R.D.429/93:D.1/01, F.J.3;D.10/01, F.J.3;D.18/01, F.J.1;D.49/01, F.J.1.

- Según los arts.106.2 CE., 139.1 y 2 y 141.1 L.P.A.C., los particulares tienen derecho a ser indemnizados por toda lesión que sufran en sus bienes y derechos, salvo en los casos de fuerza mayor, siempre que la lesión sea consecuencia del funcionamiento de los servicios públicos:D.39/01, F.J.2.

- Naturaleza:.

- Es responsabilidad objetiva:

- La responsabilidad patrimonial de la Administración es objetiva con independencia de que en la producción del daño haya existido culpa o negligencia de sus autoridades, personal o colaboradores necesarios (como es el caso del contratista):D.52/01, F.J.2.

- Es responsabilidad directa:

- Para reclamar esta responsabilidad basta con presentar la oportuna solicitud ante la Administración, sin necesidad de ventilar cuestión alguna ante la jurisdicción penal:D.52/01, F.J.2.

- Fundamento:

- Principio de indemnidad:

- La efectividad del principio de indemnidad constituye el fundamento de la responsabilidad patrimonial:D.1/01, F.J.3.

- Principios antiformalista, pro actione y pro cives:

- En la aplicación de esta institución debemos proceder guiados por el espíritu antiformalista que informa el ordenamiento jurídico administrativo, así como los principios pro actione y pro cives, cuando existen elementos suficientes en el expediente para abordar el fondo del asunto:D.52/01, F.J.2.

- Requisitos: Doctrina general:

- Los requisitos necesarios para que se reconozca la responsabilidad patrimonial pueden sintetizarse así: 1º) Efectiva realidad de un daño evaluable e individualizado en relación con una persona o grupo de personas; 2º) Que la lesión sufrida sea consecuencia del funcionamiento, normal o anormal, de un servicio público, sin intervención ajena que pueda influir en el nexo causal.; 3º ) Que el daño no se haya producido por fuerza mayor; y 4º) Que el perjudicado no tenga el deber jurídico de soportar el daño; 5º) Que no haya prescrito el derecho a reclamar, cuyo plazo legal es de un año, computado desde la producción del hecho o acto que motive la indemnización o desde la manifestación de su efecto, sin perjuicio de las posibles causas de interrupción de la prescripción: D.1/01, F.J.2;D.2/01, F.J.2;D.4/01, F.J.2 D);D.10/01, F.J.3;D.18/01, F.J.1;D.49/01, F.J.1;D.44/01, F.J.1.

- Remisión en materia de requisitos anteriores (D.23/98, F.J.2;D.1/01, F.J.2;D.10/01, F.J.3;D.18/01, F.J.1; D.49/01, F.J.1; D.41/99 y4,5,6 y 7 /00, entre otros). En ellos se avanza en la dirección sugerida por el Consejo de Estado de tecnificar los elementos estructurales de la responsabilidad y, en particular, de los criterios de imputación objetiva de responsabilidad a la Administración, en atención, tanto a los elementos del daño resarcible, cuanto al estudio de la relación de causalidad necesaria para que pueda darse una imputación a la Administración del hecho dañoso: D.7/01, F.J.2;D.29/01, F.J.2;D.30/01, F.J.2;D.32/01, F.J.2;D.36/01, F.J.2;D.37/01, F.J.2:D.39/01, F.J.2;D.40/01, F.J.2;D.42/01, F.J.2;D.43/01, F.J.2.

- Requisito del daño o lesión patrimonial:

- Daño existente:

- Es presupuesto ineludible la existencia de un daño:D.48/01, F.J.4.

- Daño efectivo. Efectividad del daño:

- El daño debe ser efectivo:D.48/01, F.J.4;D.39/01, F.J.2.

- No hay duda de que el daño consistente en la pérdida de honorarios es efectivo, evaluable económicamente e individualizado, aunque el cargo a que tenía derecho el reclamante no comportaba la percepción de retribuciones fijas, sino que las mismas dependían del número de pacientes ?clientes del Balneario? que reclamaran sus servicios; pues en modo alguno puede admitirse que tales retribuciones sean meras expectativas y que, por consiguiente, no exista lesión o daño alguno. Lo que hay, eso sí, es un problema de prueba de la entidad del perjuicio sufrido, pero no existe razón ninguna para excluir ab initio la existencia del perjuicio mismo:D.4/01, F.J.2 D).

- Daño probado. Prueba del daño:

- Necesidad:

- Según ha señalado este Consejo en diversos dictámenes (cfr., por todos, D.41/99), la primera operación lógica a realizar en los expedientes de responsabilidad patrimonial de la Administración no es otra que la prueba del daño: D.3/01, F.J.2; D.4/01, F.J.2 D);D.15/01, F.J.3;D.19/01, F.J.2.

- Se requiere un cumplido acreditamiento del daño por parte del reclamante: D.39/01, F.J.2.

- Prueba por factura:

- La Administración no debe proceder a pagar ninguna indemnización mientras no se presente la factura de la reparación o reposición correspondiente:D.8/01, F.J.2;D.49/01, F.J.3.

- Si existe factura de reparación aportada al expediente, la misma es el único documento que debe tomarse en consideración para la justificación del daño, por más que en un informe de peritación se hiciera una estimación:D.22/01, F.J.2.

- La factura de compra de la res por el ganadero perjudicado acredita plenamente el valor del daño consistente en la muerte de la misma;D.19/01, F.J.3.2.

- Prueba por documentos judiciales previos:

- A efectos de prueba de los perjuicios irrogados al titular de un cargo nombrado por la Administración por honorarios dejados de percibir durante su desempeño, debe partirse del periodo durante el cual se reconoció al mismo por sentencia firme el derecho a desempeñarlo: D.4/01, F.J.2 D).

- Un hecho admitido por las partes en un recurso contencioso-administrativo previo sobre otra cuestión no puede valorarse luego como elemento probatorio en un procedimiento de responsabilidad sobre una cuestión distinta aunque relacionada:D.4/01, F.J.2 D)

- Ha de reputarse prueba suficiente de unos honorarios dejados de percibir por el reclamante la cuantía de los mismos tomada como la base de una minuta de honorarios presentada por el Abogado de su empresa a resultas de la actuación profesional del mismo en un juicio ordinario de menor cuantía, sobre todo por cuanto, impugnada que fue dicha minuta por el reclamante, en el incidente se tuvo por correcta dicha valoración de ingresos:D.4/01, F.J.2 D).

- Daño evaluable económicamente. Valoración del daño:

- El daño ha de tener la posibilidad de ser cifrado en dinero:D.48/01, F.J.4;D.39/01, F.J.2.

- Daño antijurídico o ilegítimo. Antijuridicidad del daño: Supone un daño que el particular no esté jurídicamente obligado a soportar:

- Ver infra Imputación objetiva, criterios negativos.

-Daño individualizable. Individualidad del daño:

- El daño debe ser individualizado en relación a una persona o grupo de personas:D.48/01, F.J.4;D.39/01, F.J.2.

Ver infra Imputación subjetiva.

- Daño producido a consecuencia del funcionamiento de servicios públicos.

- Ver infra, Imputación objetiva, criterios expresos.

- Daño no producido por fuerza mayor:

- Ver infra, criterios de imputación objetiva, expresos, negativos.

- Daño reclamado en tiempo: Plazo anual para el ejercicio de la acción.

- Ver infra, accionabilidad: Plazo anual para el ejercicio de la acción:

- Daño reclamado en forma: Procedimiento administrativo especial en materia de responsabilidad patrimonial de la Administración.

Ver infra, Procedimiento administrativo especial en materia de responsabilidad patrimonial de la Administración.

-Requisito del nexo causal:

- En general: La relación de causalidad.

- La relación de causalidad existente entre un hecho o actividad y el daño causado es necesaria para imputar a la Administración un daño: D.7/01, F.J.2.

- Debe existir una relación de causa a efecto directa e inmediata, además de suficiente, entre la actuación (acción u omisión) administrativa y el resultado dañoso para que la responsabilidad de éste resulte imputable a la Administración: D.39/01, F.J.2.

- Como reiteradamente viene señalando este Consejo Consultivo, el análisis de la "relación de causalidad" a que alude el art. 12.2 del R:D: 429/93 engloba dos cuestiones distintas que, por ello, no deben confundirse: la relación de causalidad en sentido estricto y los criterios de imputación objetiva: D.48/01, F.J.2,A).

- Como con reiteración ha explicado este Consejo Consultivo, la primera operación lógica a realizar para dilucidar la eventual responsabilidad patrimonial de la Administración por el funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos consiste en aislar la relación de causalidad, que, en su más estricto sentido, no es un concepto jurídico, sino lógico y experimental. Es una vez determinada la causa del evento dañoso cuándo ha de analizarse el problema -este sí jurídico- de si la misma es o no imputable a la Administración:D.41/01, F.J.2.

- En especial: La causa.

- Concepto de causa: No es un concepto jurídico sino natural, lógico y experimental:

- La determinación de la relación de causalidad, en su más estricto sentido, no debe verse interferida por valoraciones jurídicas. Como se expuso en nuestroD.41/99, "el concepto de causa no es un concepto jurídico, sino una noción propia de la lógica y de las ciencias de la naturaleza":D.4/01, F.J.5;D.7/01, F.J.2;D.10/01, F.J.3;D.48/01, F.J.2 A).

- Causa como conjunto de condiciones antecedentes:

- Como se expuso en nuestro D.41/99, "cabe definir la causa como el conjunto de condiciones empíricas antecedentes que proporciona la explicación, conforme con las leyes de la experiencia científica, de que el resultado dañoso ha tenido lugar" : D.3/01, F.J.2; D.4/01, F.J.5; D.10/01, F.J.3;D.13/01, F.J.2.;D.15/01, F.J.3;D.19/01, F.J.2:D.48/01, F.J.1 A).

- Concurso de causas:

- Doctrina de la equivalencia de condiciones:

-Como se expuso en nuestroD.41/99, "partiendo de este concepto, es evidente que, siendo varias las condiciones empíricas antecedentes que expliquen la producción de un resultado dañoso, ha de afirmarse, prima facie, la "equivalencia de esas condiciones", de modo que las mismas no pueden ser jerarquizadas, por ser cada una de ellas tan "causa" del resultado dañoso como las demás": D.4/01, F.J.5; D.10/01, F.J.3; D.48/01, F.J.1 A).

- Doctrina de la condicio sine qua non:

- Como se expuso en nuestroD.41/99, "a partir de ahí, la fórmula que, en la generalidad de los casos, permite detectar cuáles son las concretas condiciones empíricas antecedentes, o "causas", que explican la producción de un daño, no puede ser otra que la de la condicio sine qua non, un hecho es causa de un resultado cuando, suprimida mentalmente dicha conducta, el resultado, en su configuración totalmente concreta, no se habría producido. Al analizar los problemas de responsabilidad civil, lo primero que ha de hacerse es, pues, aislar o determinar todas y cada una esas condiciones empíricas o "causas" que explican el resultado dañoso": D.4/01, F.J.5;D.10/01, F.J.3;D.48/01, F.J.1 A).

- De existir varias causas, no cabe jerarquización en las mismas por ser todas ellas tan "causa" como las demás. La determinación de qué causa haya originado el daño parte de la consideración de que un hecho es causa del mismo cuando constituye la "condicio sine qua non " del mismo:D.7/01, F.J.2.

- La doctrina de la condicio sine qua non es la que, según tiene declarado este Consejo, permite aislar las circunstancias que explican un determinado resultado dañoso: D.30/01, F.J.2.

- Cuando, con arreglo a la doctrina de la condicio sine qua non, todos los hechos concurrentes fueron necesarios para que llegara a producirse el específico evento dañoso, eso no quiere decir que cada uno de los agentes de los mismos deba necesariamente responder, porque esto requiere que el daño sea jurídicamente imputable al sujeto, objetiva y subjetivamente, lo que exige (dejar el ámbito de la relación de causalidad para) entrar en (el de) los criterios de imputación: D.48/01, F.J.3.

- Prueba de la causa:

- La prueba del hecho causante incumbe al perjudicado, pero queda probado si la Administración lo admite al no contradecir la afirmación del mismo por el reclamante:D.49/01, F.J.3.

- Según ha señalado este Consejo en diversos dictámenes (cfr., por todos, D.4/99), la primera operación lógica a realizar en los expedientes de responsabilidad patrimonial de la Administración no es otra que la prueba del daño y su causa:D.3/01, F.J.2;D.15/01, F.J.3;D.19/01, F.J.2.

- Este Consejo Consultivo, atendidas las circunstancias del caso concreto, considera probada la relación de causalidad cuando no puede exigirse una prueba absoluta que determinaría una imposibilidad probatoria o "prueba diabólica":D.15/01, F.J.3.

- Requisito de la imputación de responsabilidad:

- Distinción entre causalidad e imputación:

- Que se haya probado la relación de causalidad no es sino condición lógica para que pueda acometerse el análisis jurídico de la imputación de responsabilidad a la Administración: D.15/01, F.J.3.

- Problema diferente al de la relación de causalidad es el de la imputación objetiva: determinar cuales de los eventos dañosos causalmente ligados a la actuación del responsable pueden ser puestos a su cargo, y cuales no:D.7/01, F.J.2;D.48/01, F.J.2 B).

-Este es el mecanismo técnico -y no la negación de la relación de causalidad- que ha de utilizar el jurista para impedir que el dañante haya de responder de todas y cada una de las consecuencias dañosas derivadas de su actuación, por más alejadas que estén de ésta y por más irrazonable que sea exigírselas: D.48/01, F.J.2 B).

- A diferencia de lo que ocurre con la relación de causalidad en su más exacto sentido, la cuestión que nos ocupa es estrictamente jurídica, a resolver con los criterios que proporciona el ordenamiento. Tales criterios de imputación objetiva son aplicables a toda relación de causalidad y sirven para eliminar la responsabilidad en los casos en que resulta jurídicamente irrazonable su exigencia al que efectivamente hubiere causado el daño. Esa "irrazonabilidad jurídica" puede ser expresa, cuando es afirmada explícitamente por el ordenamiento, o tácita, cuando se infiere de los criterios generales que proporciona éste:D.48/01, F.J.2 B).

- El uso de los criterios de imputación objetiva, que es esencial siempre, resulta aún más trascendental -por único- en las hipótesis de responsabilidad objetiva, desligada de toda idea de culpa o negligencia del dañante, cual ocurre en el caso de la responsabilidad patrimonial de la Administración por el funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos:D.48/01, F.J.2 B).

- En nuestros Dictámenes (p.e. 4,5,6 y 7/00, entre otros) hemos ido avanzando en la dirección sugerida por el Consejo de Estado de tecnificar los elementos estructurales de la responsabilidad y, en particular, de los criterios de imputación objetiva de responsabilidad a la Administración, en atención, tanto a los elementos del daño resarcible, cuanto al estudio de la relación de causalidad necesaria para que pueda darse una imputación a la Administración del hecho dañoso: D.29/01, F.J.2; D.30/01, F.J.2; D.32/01, F.J.2; D.40/01, F.J.2.

-En los referidos dictámenes se advierte que no es en la negación de la relación de causalidad con introducción subrepticia del requisito de la culpa, donde radica la solución del creciente incremento de reclamaciones presentadas por los ciudadanos contra la Administración, sino en el correcto discernimiento de los criterios de imputación objetiva. Unos, positivos (el funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos) y otros, negativos: plasmados en criterios legales expresos (fuerza mayor; inexistencia del deber jurídico de soportar el daño producido; riesgos del desarrollo), o que pueden inferirse del sistema de responsabilidad patrimonial de las Administraciones Públicas, tal como ha sido aplicado por la jurisprudencia y la doctrina legal del Consejo de Estado (estándares del servicio; distinción entre daños producidos a consecuencia del funcionamiento de los servicios públicos y con ocasión de éste; el "riesgo general de la vida"; la "causalidad adecuada", etc.): D.29/01, F.J.2; D.30/01, F.J.2; D.32/01, F.J.2; D.36/01, F.J.2; D.37/01, F.J.2; D.40/01, F.J.2; D.42/01, F.J.1; D.43/01, F.J.2.

- Criterios de imputación objetiva:

- Criterios positivos:

- El funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos:

- El funcionamiento de los servicios públicos ha de ser entendido como cualquier hecho o acto enmarcado dentro de la gestión pública, sea lícito o ilícito: D.39/01, F.J.2.

- El "funcionamiento normal o anormal del servicio público" (arts. 106.2 CE. y 139.1 L.P.A.C.) es el criterio positivo de imputación objetiva que utiliza el ordenamiento para que nazca la obligación de indemnizar de la Administración: D.3/01, F.J.2; D.4/01, F.J.5; D.7/01, F.J.2.; D.48/01, F.J.2 B).

- Quiere ello decir que, una vez aislada la causa o causas -en sentido estricto- de un determinado resultado dañoso, es preciso dilucidar si alguna o algunas de ellas son identificables como funcionamiento de un servicio. A este respecto, como se ve, la única dificultad estriba en desentrañar el significado de la expresión "servicio público": D.48/01, F.J.2 B).

-Es preciso, pues, que el hecho o hechos que explican la producción del daño se pueda y deba subsumir en esta noción jurídica de funcionamiento del servicio público:D.3/01, F.J.2.

- Es exigible relación de causalidad entre el funcionamiento del servicio público y el daño producido, toda vez que, faltando aquélla, resulta innecesario analizar exhaustivamente la existencia e importe real del daño sufrido:D.18/01, F.J.3.

- Procede, pues, analizar la concurrencia o no en el caso de los requisitos atinentes, primero, a la real existencia de los daños alegados por el interesado y, segundo, a la relación de causalidad entre dichos daños y el funcionamiento de los servicios a cargo de la Administración a la que se reclaman:D.3/01, F.J.2.

- Sólo la circunstancia acreditada de que exista una relación indubitada entre la lesión y el funcionamiento del servicio público pueden permitir afirmar la existencia de responsabilidad administrativa no bastando con nuevas conjeturas e hipótesis sin probanza adecuada: D.18/01, F.J.3.

- Concurre en el caso de accidente por gravilla en el pavimento cuando se acredite que dicha circunstancia ha sido la causa directa y necesaria del mismo, pero en otro caso, entiende este Consejo Consultivo que no puede achacarse con la deseable evidencia que el servicio de conservación de carreteras, entre cuyas misiones está, con toda obviedad, el arreglo de sus desperfectos, sea responsable de los daños sufridos por cualquier conductor, sin más que demostrar que, justamente en el punto del accidente hubiera tenido lugar alguna actuación concreta de dicho servicio, o incluso que, de algún modo, un parcheo normalmente practicado haya podido influir en un accidente:D.18/01, F.J.3.

- Concurre en el caso de daños por deslizamiento producido por placas de hielo, pues la Administración no puede exonerarse alegando que la legislación no le obliga a tener barreras de seguridad protectoras en los laterales de esa carretera:D.49/01, F.J.

- Concurre por la existencia de un obstáculo en la calzada que no debía hallarse en ella y cuya existencia, de suyo, es imputable a la Administración en sentido jurídico y con las consecuencias consiguientes a efectos de su responsabilidad, independientemente de que, en la realidad diaria, sea imposible evitar, siempre y en todo momento y lugar, la existencia de obstáculos en las vías de circulación rodada y la ocurrencia de daños causados por los mismos:D.2/01.F.J.3.

- Concurre funcionamiento anormal en el caso de fuga de una enferma internada en un Hospital psiquiátrico pues la prestación de dicho servicio respecto a la paciente no sólo comportaba la obligación de llevar a cabo las actividades terapéuticas pertinentes para devolverle la salud o, al menos, paliar o minimizar en lo posible los efectos de su enfermedad, sino que comprendía también un inequívoco deber de custodia, implícitamente asumido por el propio Hospital con la adopción de las medidas -que lamentablemente en este caso fallaron- para impedir la salida de los pacientes:D.48/01, F.J.3.

- Concurre funcionamiento normal (puesto que la posición adoptada por la Administración en relación con el problema suscitado estaba, sin duda, argumentada en Derecho y no puede reputarse, desde luego, ni arbitraria ni irrazonable) en el caso de actividad e inactividad de la Administración que permite que la empresa titular de un Balneario despida al Director Médico del mismo al que la propia Administración había nombrado como funcionario y, tras no haberlo mantenido como tal, luego le repone en su status profesional cuando ya no podía ejercerlo por jubilación: D.4/01, F.J.6.

- Criterios negativos:

- En general:

- Junto al indicado criterio positivo, el ordenamiento jurídico-administrativo ofrece, también, presupuesta la relación de causalidad con el funcionamiento de los servicios públicos, unos criterios negadores de la imputación objetiva de un resultado dañoso a la Administración, algunos de ellos son expresos:D.48/01, F.J.2 B).

- Pero es evidente que, además de esos criterios legales expresos negativos de la imputación objetiva, pueden inferirse otros del sistema de responsabilidad patrimonial de las Administraciones Públicas, y así lo demuestra la jurisprudencia del Tribunal Supremo, y también la doctrina legal del Consejo de Estado: D.48/01, F.J.2 B).

- Estos criterios tácitos, en realidad, son meras concreciones de criterios de imputación objetiva detectados y utilizados hace tiempo por la doctrina y la jurisprudencia civil:D.48/01, F.J.2 B).

- Necesidad de los mismos: La Administración no es aseguradora universal de riesgos ni nuestro sistema de responsabilidad es providencialista:

- El ordenamiento jurídico, sobre la base de la elemental consideración de que la Administración educativa no puede ser indiscriminadamente una aseguradora universal de todos los daños que se causen en el desarrollo temporal del servicio educativo, establece criterios negadores de la imputación objetiva; unos, expresos, señalados en los arts. 139.1 y 141.1 L.P.A.C., y otros, deducidos de aquellos, y que se basan, especialmente y sin carácter limitativo, en la idea de los estándares del servicio; la necesidad de distinguir entre los daños producidos a consecuencia del funcionamiento del servicio público o con ocasión de él; el criterio del "riesgo general de la vida" que supone el rechazo de la imputación de los daños derivados de riesgos habitualmente ligados al curso normal de la vida, o el de la "causalidad adecuada" que rechaza la imputación cuando son otras concausas no ligadas al servicio público las únicas racionalmente relevantes en la producción del daño; D.7/01, F.J.2.

- Como dicen las SSTS, 3ª, de 7-2 y 5-6-98 (Ar.5169), la prestación por la Administración de un determinado servicio público y la titularidad por parte de aquélla de la infraestructura material para su prestación no implica que el vigente sistema de responsabilidad patrimonial objetiva de las Administraciones Públicas convierta a éstas en aseguradoras universales de todos los riesgos con el fin de prevenir cualquier eventualidad desfavorable o dañosa para los administrados que pueda producirse con independencia del actuar administrativo, porque, de lo contrario, se transformaría aquél en un sistema providencialista no contemplado en nuestro ordenamiento jurídico:D.13/01, F.J.2;D.15/01, F.J.3;D.19/01, F.J.2;D.39/01, F.J.2.

- A la Administración no se le puede exigir un control absoluto de todas aquellas situaciones que cotidianamente puedan producir un resultado dañoso, ya que lo contrario supondría prácticamente la prohibición de cualquier tipo de actividad susceptible de generar algún riesgo, aunque sea en potencia:D.43/01, F.J.2.

- Expresos:

- Fuerza mayor:

- Es criterio expreso de negación de la responsabilidad patrimonial el que el daño se haya producido por fuerza mayor (arts. 106.2 CE. y 139.1 L.P.A.C.), esto es, por "una causa extraña al objeto dañoso, excepcional e imprevisible o que, de haberse podido prever, fuera inevitable" (Ss. TS. 5-12-88, 14-2-94 y 3-5-95, entre otras; y D. del Consejo de Estado 5.356/97): D.48/01, F.J.2 B).

- Deber de soportar el daño:

- La obligación de soportar el daño es un criterio negativo de imputación objetiva de responsabilidad patrimonial ex art. 141.1 L.P.A.C.:D.4/01, F.J.6

-Es criterio expreso de negación de la responsabilidad patrimonial que el particular no tenga el deber jurídico de soportar el daño producido, de acuerdo con la ley (art. 141.1 L.P.A.C.): D.48/01, F.J.2 B).

- No concurre en caso de despido de un funcionario Director Médico de Balneario que es despedido por la empresa titular del Balneario por diversas discrepancias que, en su caso, debieron resolverse recabando a la Administración responsable de su nombramiento la impartición de las pertinentes instrucciones o, eventualmente, la imposición de las sanciones que resultaren procedentes:D.4/01, F.J.6.

- Los riesgos del desarrollo:

- Es criterio expreso de negación de la responsabilidad patrimonial, desde la reforma introducida en la L.P.A.C. por la Ley 4/99- el denominado "riesgos del desarrollo", esto es, que el evento dañoso derive "de hechos o circunstancias que no se hubiesen podido prever o evitar según el estado de los conocimientos de la ciencia o de la técnica existentes en el momento de producción de aquéllos" (art. 141.1 L.P.A.C.):D.48/01, F.J.2 B).

- Tácitos:

- La idea de los estándares del servicio:

- Se ha utilizado, para negar la responsabilidad de la Administración, entre otros criterios, la idea de los estándares del servicio:D.48/01, F.J.2 B).

-La idea de la distinción de daños a consecuencia y con ocasión del servicio público:

- Se ha utilizado, para negar la responsabilidad de la Administración, entre otros criterios, la idea de la distinción entre los daños producidos a consecuencia del funcionamiento de los servicios públicos y con ocasión de éste:D.48/01, F.J.2 B).

- La idea del riesgo general de la vida:
- El criterio del "riesgo general de la vida" lleva a rechazar la imputación de aquellos resultados dañosos que sean realización de riesgos habitualmente ligados al natural existir de los sujetos (aquí, los administrados), vinculados a formas de conducta ordinarias en un momento y en una sociedad dadas:D.48/01, F.J.2 B).

- El criterio del "riesgo general de la vida" supone el rechazo de la imputación de los daños derivados de riesgos habitualmente ligados al curso normal de la vida:D.7/01, F.J.2.

- La idea de causalidad adecuada o suficiente:

- El criterio de la "causalidad adecuada" niega la imputación de los daños al co-causante de los mismos cuando son las otras concausas concurrentes las únicas racionalmente relevantes:D.48/01, F.J.2 B).

- El criterio de la "causalidad adecuada" rechaza la imputación cuando son otras concausas no ligadas al servicio público las únicas racionalmente relevantes en la producción del daño: D.7/01, F.J.2.

- También para que el daño sea imputable a la Administración debe concurrir un elemento específico (una "causa adecuada") que pueda vincularse al funcionamiento del servicio público, como el mal estado de conservación, la falta de reparación y precauciones u otras circunstancias que afecten al estado físico de las instalaciones en que se presta:D.32/01, F.J.2.

- Otros posibles criterios y límites institucionales de los mismos:

- Nada impide, por lo demás, que, en materia de responsabilidad patrimonial de la Administración, puedan entrar en juego otros posibles criterios de imputación objetiva, sean los ya conocidos y utilizados por la doctrina y jurisprudencia civil, o acaso otros distintos:D.48/01, F.J.2 B).

- Ahora bien, como es obvio -y aunque algunos pretendan, de lege ferenda, otra cosa-, el uso de los mismos no puede servir para circunscribir la responsabilidad de la Administración, de modo general e incondicionado, a las hipótesis de "funcionamiento anormal" de los servicios públicos (lo que, dígase lo que se diga, iría contra el tenor literal, no sólo de la ley, sino de la misma Constitución): D.48/01, F.J.2 B).

- Criterios de imputación subjetiva:

- La imputación subjetiva en general:

- Una vez resueltos los problemas que plantea la relación de causalidad y también los de imputación objetiva, quedará aún por resolver la cuestión de la imputación subjetiva, esto es, la determinación del criterio legal que, presupuesto aquello, hace nacer en cabeza de un cierto sujeto la obligación de indemnizar los daños que se hubieren producido:D.48/01, F.J.2 B).

- Límites de la potestad administrativa en materia de imputación subjetiva:

- La Administración carece por completo de potestad para declarar la responsabilidad civil de un particular, por lo que no puede -y, por tanto, tampoco este Consejo- pronunciarse sobre la eventual responsabilidad de un sujeto privado, que se regirá por los preceptos que le resulten de aplicación: en ningún caso por los que establecen la responsabilidad de la propia Administración: D.4/01, F.J.7.

- La Administración puede, no obstante, al determinar su propia responsabilidad y establecer su medida, fijar la participación en la producción del resultado dañoso de su propia conducta y, al hacerlo, realizar valoraciones acerca de la participación causal en el resultado dañoso de otros sujetos:D.4/01, F.J.7.

- La Administración no puede declarar solidaria la responsabilidad patrimonial en el caso de concurrencia en el daño con sujetos privados. Si la Administración pagara la total deuda, por entenderla solidaria, estaría pagando al perjudicado lo que acaso no deba y cumpliendo una obligación acaso inexistente, porque la Administración sólo puede establecer su propia responsabilidad, no la de un sujeto privado:D.4/01, F.J.7.

- La responsabilidad de un sujeto privado sólo podría declararla, aplicando normas civiles, un Juez o Tribunal civil (o del orden contencioso?administrativo, si la resolución administrativa fuere recurrida por el perjudicado). Fuera de este último caso y en el orden práctico, la Administración se vería abocada a repetir contra el sujeto privado que fuera con ella deudor solidario interponiendo la pertinente acción civil ante los Tribunales civiles, en la que éstos, obviamente, no estarían vinculados por lo resuelto en vía administrativa; con el eventual resultado de acabar pagando más de lo que ella misma (que era la única que podía hacerlo, sin perjuicio del ulterior control de lo que hubiera decidido por la jurisdicción contencioso?administrativa) había reconocido como deuda nacida de su responsabilidad patrimonial:D.4/01, F.J.7.

- Imputación subjetiva en casos con unicidad de dañante:

- Si es un particular:

- Responsabilidad por culpa o negligencia:

- Es bien sabido que, si el dañante fuere un particular, por regla general se requiere que su conducta pueda ser calificada de culposa o negligente (cfr. art. 1.902 Cc.):D.48/01, F.J.2 C).

- El daño en modo ni medida alguna puede ser imputado a la propia víctima pues, aquejada como estaba de una grave enfermedad psiquiátrica que impide calificar su conducta como un acto verdaderamente voluntario, el ordenamiento no puede poner a su cargo las consecuencias dañosas de la misma: falta aquí el imprescindible criterio de imputación subjetiva aplicable como regla a los sujetos privados, que no es otro que su culpa o negligencia (art. 1.902 Cc.), el cual, como es notorio, presupone una actuación, aunque descuidada, consciente y libre:D.48/01, F.J.3.

- Responsabilidad objetiva o sin culpa:

- La jurisprudencia civil del TS ha utilizado diversos expedientes que objetivan esa responsabilidad ("objetivación" ésta que no puede ser desconocida en sede de responsabilidad patrimonial de la Administración cuando concurran sujetos privados a la producción del resultado dañoso):D.48/01, F.J.2 C).

- En cuanto a la legislación, según el párrafo segundo del art.1 de la Ley sobre Responsabilidad Civil y Seguro en la Circulación de Vehículos de Motor, es objetiva la responsabilidad en el caso de daños a las personas: el conductor -dice el precepto- "sólo quedará exonerado cuando pruebe que los daños fueron debidos únicamente a la conducta o a la negligencia del perjudicado o a fuerza mayor extraña a la conducción o al funcionamiento del vehículo", no considerándose fuerza mayor "los defectos de los vehículos ni la rotura o fallo de alguna de sus piezas o mecanismos": D.48/01, F.J.3.

- La presencia de una persona tendida en la vía es una circunstancia imprevisible que, además de tener su causa mediata en la conducta de la propia víctima, habría de calificarse en todo caso como una hipótesis de "fuerza mayor extraña a la conducción o al funcionamiento del vehículo": D.48/01, F.J.3.

- Responsabilidad por hecho propio:

- Sea por culpa u objetivamente, en principio, responderá el propio sujeto causante el daño (responsabilidad por hecho propio):D.48/01, F.J.2 C).

-No existe en el caso de enfermos psiquiátricos graves, sin perjuicio de que entre en juego en tales casos la responsabilidad por hecho ajeno:D.48/01, F.J.3.

- Responsabilidad por hecho ajeno:

- En principio, responderá el propio sujeto causante el daño (responsabilidad por hecho propio), a no ser que, en el caso concreto, el ordenamiento señale como responsable a un tercero, con o sin posibilidad de regreso (responsabilidad por hecho ajeno):D.48/01, F.J.2 C).

- En ciertos casos, como los de grave enfermedad psiquiátrica o similares, el ordenamiento hace entrar en juego la responsabilidad por hecho ajeno. En este sentido, tratándose de responsabilidad civil derivada de delito, el art. 118 C.P. imputa la de los declarados exentos de responsabilidad penal a "quienes los tengan bajo su potestad o guarda legal o de hecho, siempre que haya mediado culpa o negligencia por su parte y sin perjuicio de la responsabilidad directa que pudiera corresponder a los imputables" (porque, si lo son, la de los guardadores es subsidiaria: art. 120 C.P.); y, parecidamente, el párrafo tercero del art. 1.903 Cc. hace responsables a los tutores -mediando culpa in vigilando- "de los perjuicios causados por los menores o incapacitados que están bajo su autoridad y habitan en su compañía": D.48/01, F.J.3.

- La responsabilidad de los guardadores de una persona que es incapaz de hecho queda excluida si falta en ellos culpa o negligencia y si la paciente está internada en un hospital y cargo del personal facultativo del mismo:D.48/01, F.J.3.

- Si es una Administración pública:

- Si el supuesto lo fuera de responsabilidad civil de la Administración, dada la naturaleza objetiva de la misma, el problema de la imputación subjetiva es -en principio- mucho más sencillo, y ofrece como única dificultad -aparte las hipótesis de gestión indirecta y la eventual posibilidad de regreso frente a terceros- la de dilucidar cuál sea la concreta Administración a la que competa el servicio público cuyo funcionamiento normal o anormal hubiere producido el hecho dañoso:D.48/01, F.J.2 C).

- Imputación subjetiva en casos de pluralidad de sujetos responsables:

- Circunstancias que la producen:

- La posible concurrencia, en la producción del hecho dañoso, de diversas "causas", así como la posibilidad de imputar objetiva y subjetivamente el causalmente vinculado a varios hechos o conductas a los diversos productores o autores de éstas, determina ineludiblemente la posibilidad de que la responsabilidad se distribuya entre varios sujetos (uno de los cuales puede ser, por supuesto, la propia víctima): D.48/01, F.J.2 D).

- Criterios de distribución de la obligación de indemnizar en estos casos:

- Esto es relevante a efectos de distribuir la cuantía de la indemnización que corresponda entre dichos sujetos, a cuyo fin habrá de analizarse, supuesta la imputación objetiva y subjetiva, la contribución causal de las conductas concurrentes a la producción del evento dañoso, esto es, a su entidad o relevancia en relación con éste: D.48/01, F.J.2 D).

- Si tal análisis no fuere factible, o no condujere a ninguna conclusión segura, la obligación de reparar recae sobre todos los que concurran como deudores de esa obligación, lo cual, como explicita el art. 1.137 del Código civil, no implica que cada uno "deba prestar íntegramente las cosas objeto de la misma", sino que, por el contrario, a tenor de lo dispuesto en el art. 1.138 del mismo cuerpo legal, "el crédito o la deuda se presumirán divididos en tantas partes iguales como acreedores o deudores haya, reputándose créditos o deudas distintos unos de otros", entendiéndose así dividida la deuda en tantas partes iguales como responsables haya:D.4/01, F.J.7;D.48/01, F.J.2 D).

- Este Consejo Consultivo mantiene, pues, la doctrina de que la responsabilidad de la Administración, concurriendo sujetos privados a la producción del resultado dañoso, no es solidaria, sino mancomunada o parciaria:D.4/01, F.J.7.

- Confirmación a este respecto de la doctrina del D.2/99:"debe entenderse, por aplicación de lo dispuesto en el art. 1.137 del Código civil (supletoriamente aplicable al no existir un criterio explícito para este caso en la legislación administrativa, ni siquiera en la nueva Ley 4/99 , de modificación de la L.P.A.C., que unos y otra deben responder mancomunadamente pues, si bien es cierto que la jurisprudencia civil viene considerando solidarias las obligaciones de indemnizar los daños y perjuicios consiguientes a la responsabilidad extracontractual o aquiliana cuando hubiere una pluralidad de responsables, no parece haber términos hábiles en nuestro ordenamiento para extender tal doctrina concurriendo una responsabilidad de índole administrativa con otra de naturaleza civil":D.4/01, F.J.7.

- Si la Administración pagara la total deuda, por entenderla solidaria, estaría pagando al perjudicado lo que acaso no deba y cumpliendo una obligación acaso inexistente, porque la Administración sólo puede establecer su propia responsabilidad, no la de un sujeto privado:D.4/01, F.J.7.

- Ver supra, límites de la potestad administrativa en esta materia.

- Imputación subjetiva en caso de concurso con responsabilidad exclusiva de la víctima:

- No son imputables a la Administración titular de la carretera los daños irrogados a un vehículo por conducción del mismo a velocidad excesiva ante un obstáculo bien señalizado en un tramo con velocidad limitada:D.52/01, F.J.3.

- Existe responsabilidad exclusiva de la víctima si la fallecida se arrojó inopinadamente contra el automóvil:D.48/01, F.J.3.

- Imputación subjetiva en caso de concurso con responsabilidad concurrente de la víctima:

- Debe ponderarse:

- En cada caso se hace preciso ponderar y enjuiciar si la actuación del perjudicado ha contribuido a la producción del daño:D.44/01, F.J.2.

- Entidad de la misma para resultar revelante:

- La supuesta concurrencia de culpa del perjudicado supone atribuir a su conducta el carácter de causa que, concurriendo con el funcionamiento normal o anormal del servicio público y a un mismo o similar nivel de eficiencia, determina la producción del resultado dañoso:D.10/01, F.J.3.

- Debe probarse:

- La falta de diligencia del conductor debe acreditarse en el expediente, no bastando enunciarla sintéticamente en un sucintísimo informe del responsable del área de conservación y explotación: D.2/01, F.J.3.

- No bastan a este efecto vagas alusiones a los deberes de los conductores en la legislación de tráfico:

- La infracción de las obligaciones genéricas de los arts. 9 (conducir con la diligencia y precaución necesarias para evitar todo daño), 11 (estar en todo momento en condiciones de controlar el vehículo) y 19 (adecuar la velocidad a las condiciones meteorológicas, ambientales y de circulación) del R.D.Leg. 339/90 , por el que se aprueba el T.A. de la Ley sobre Tráfico, Circulación de Vehículos a Motor y Seguridad Vial, debe probarse en el procedimiento que se instruya en cada cado concreto, sin que la misma pueda presumirse cuando no existe prueba alguna que permita deducir, ni siquiera por vía indiciaria, que el conductor del vehículo infringió esas obligaciones genéricas en su aplicación al caso concreto:D.10/01, F.J.3.

- Tampoco puede, sin más, la Administración aludir a los diversos arts. de la Ley sobre Tráfico, Circulación de Vehículos a Motor y Seguridad Vial para justificar la corresponsabilidad del conductor, cuando, de aplicarse tal criterio resultaría ilusoria la posible exigencia de la responsabilidad administrativa, por existir siempre y cuando menos una corresponsabilidad del conductor en cualquier accidente en que un vehículo se encontrara con un obstáculo, inerte o no, en la calzada, cualquiera que fuera su naturaleza, magnitud y circunstancias del tráfico, o haría materialmente imposible la circulación rodada normal por carreteras:D.2/01, F.J.3.

- Presunciones e indicios en esta materia:

- No puede imputarse responsabilidad alguna a quien circula a velocidad moderada y se encuentra de improviso un obstáculo en la calzada que no puede evitar al venir un vehículo en dirección contraria: D.2/01, F.J.3.

- No puede presumirse la imprudencia y menos en quien por su profesión y tipo de permiso de conducir ha de presumirse más bien una capacidad de conducción superior a la media:D.2/01, F.J.3.

- Puede imputarse responsabilidad al conductor que ante una gran nevada no adopta las precauciones necesarias para evitar el deslizamiento por hielo, como colocar cadenas o ruedas de clavos:D.49/01, F.J.3

- Concurso con responsabilidad de contratistas y concesionarios:

- Responsabilidad directa de la Administración:

- Interpretando el art. 72 de la anterior L.C.E., coincidente con el 97.3, antes 98.3, del T.R. de la actual L.C.A.P., hemos señalado enD.59/00, en plena sintonía con la jurisprudencia (STS de 11 y 13-2-87, Ar 897 y 2975), la doctrina legal del Consejo de Estado (D.1459/93) y de otros Consejos Consultivos (por todos, el de la Comunidad Valenciana, DD.214, 708/98 y 371 y 496/00), que, aun cuando el daño lo haya producido un contratista de la Administración, la reclamación puede formularse directamente contra la Administración, a pesar del equívoco tenor literal del referido art. 97.3 TR de la L.C.A.P., que permite, si así lo desea el perjudicado, reclamar directamente contra el contratista y confiere a la Administración el ejercicio de la facultad de requerimiento:D.52/01, F.J.2 in fine.

- Concurso con otras Administraciones: Responsabilidad concurrente de Administraciones Públicas:

- Principio de solidaridad (externa) en esta materia:

- Asunción de la doctrina sentada en la STS, 3ª, de 23-11-99, F.J.3, (Ar.1370/00): "El principio de solidaridad entre las Administraciones públicas concurrentes a la producción del daño resarcible emana, como dice la STS de 15-11-93 (Ar. 10115) de la normatividad inmanente en la naturaleza de las instituciones no sólo cuando a partir de la entrada en vigor del art. 140 L.P.A.C. se dan fórmulas "colegiadas" de actuación, sino también, al margen de este principio formal, cuando lo impone la efectividad del principio de indemnidad que constituye el fundamento de la responsabilidad patrimonial. Así ocurre cuando la participación concurrente desde el punto de vista causal de varias Administraciones o las dudas acerca de la atribución competencial de la actividad cuestionada imponen soluciones favorables a posibilitar el ejercicio de la acción por el particular perjudicado, sin perjuicio de las relaciones económicas internas entre aquéllas (v. gr., STS 13-2-97 (Ar. 902)":D.1/01, F.J.3.

- Principio de mancomunidad (interna) en esta materia:

- La solidaridad entre Administraciones corresponsable se entiende sin perjuicio de que, en virtud de relaciones entre ellas, aquélla contra la que se haya dirigido el damnificado pueda repetir contra las demás corresponsables o distribuir con ellas la responsabilidad, si llega a acreditarse en el expediente que concurren las circunstancias y requisitos necesarios para ello:D.1/01, F.J.3 in fine.

- Consecuencias jurídicas: La obligación de indemnizar; la indemnización:

- Sujeto de la obligación; sujetos con obligación de indemnizar:

-Distribución de la obligación de pago de la indemnización caso de pluralidad de sujetos responsables:

- Para distribuir la cuantía de la indemnización que corresponda entre dichos sujetos, habrá de analizarse, supuesta la imputación objetiva y subjetiva, la contribución causal de las conductas concurrentes a la producción del evento dañoso, esto es, a su entidad o relevancia en relación con éste:D.48/01, F.J.2 D).

- Si tal análisis no fuere factible, o no condujere a ninguna conclusión segura, será de aplicación lo dispuesto en el art. 1.138 del Código civil, entendiéndose dividida la deuda en tantas partes iguales como responsables haya:D.48/01, F.J.2 D).

- Sujetos con derecho a la indemnización:

- Caso de daños individualizados:

- El damnificado ha de recibir la indemnización: D.48/01, F.J.4.

- Caso de daños individualizables:

- La Administración ha de proceder a indemnizar a cada uno de los damnificados en la parte que le corresponda:D.48/01, F.J.4.

- Caso de daños colectivos inferidos a un "grupo de personas": Criterios para la distribución de la indemnización en caso de daños indivisibles:

- En caso de fallecimiento de un familiar, atendiendo al orden natural de los sentimientos humanos, es, en efecto, muy probable que sea mayor el de los padres que el de los hermanos, y es también cierto que, dentro de éstos, cabría pensar en la menor entidad del desasosiego del hermano que no convivía con quien falleció en tan trágicas circunstancias en relación al padecido por los otros: D.48/01, F.J.4.

- Pero, si no hay datos para cuantificar exactamente el daño moral sufrido por cada uno de los reclamantes, como tampoco para negárselo por completo a alguno o algunos de ellos, nos parece que, habiendo, sin duda, un daño efectivo y -pese a las dificultades que derivan de la naturaleza de los de índole moral- evaluable económicamente, el requisito de que esté "individualizado" no concurre respecto de cada una de las personas que reclaman, sino en relación con el grupo familiar formado por los padres y los cuatro hermanos:D.48/01, F.J.4.

- En tal caso, en todos ellos debe reconocerse la presencia del daño moral, pero, al no poderse cuantificar con una mínima precisión el sufrido por cada uno, el derecho a ser indemnizados ha de atribuirse a todos conjuntamente:D.48/01, F.J.4.

- De ese modo, en definitiva, ha de conceptuarse el daño moral como indivisible, y como única e indivisible también la obligación de repararlo que pesa sobre la Administración y el correlativo derecho de crédito que corresponde al conjunto de los reclamantes; sin perjuicio, naturalmente, de la evidente divisibilidad de la indemnización que perciban, cuyo eventual reparto ha de quedar diferido a un ulterior acuerdo de los interesados, en todo caso ajeno a las potestades resolutorias que puede ejercer la Administración en los expedientes de responsabilidad patrimonial: D.48/01, F.J.4.

- Caso de daños asegurados por el damnificado:

- El damnificado tiene derecho a cobrar la parte de la indemnización que corresponda a la cuantía de franquicia del seguro que expresa la responsabilidad que está a su cargo, debiéndose abonar el resto a la Compañía aseguradora reclamante:D.27/01, F.J.4.

- Objeto de la obligación: Gastos indemnizables y no indemnizables:

- Criterio general; doctrina de la equivalencia de Mommsen:

- Sólo habrá daños resarcibles en tanto en cuanto exista ?y se acredite en el expediente? un real empobrecimiento o menoscabo en el patrimonio del interesado, lo que resulta ?conforme a la conocida "doctrina de la equivalencia", ya formulada por Mommsen? de la comparación entre la situación patrimonial actual del mismo y la que tendría si no hubiera tenido lugar el evento dañoso:D.3/01, F.J.2 A).

- Lucro cesante:

- Retribuciones dejadas de percibir:

- Los ingresos dejados de percibir por un funcionario desde la fecha en que debió ser nombrado como tal por una Administración pública hasta la fecha en que efectivamente se procedió a su nombramiento por la misma, han de ser indemnizados, pero compensándolos con los realmente percibidos durante ese lapso temporal como retribución por trabajos prestados a esa misma Administración o a otras Administraciones, tanto si fueron en concepto de funcionario interino o de carrera, y sólo en la medida en que la percepción de estos últimos resulte real y jurídicamente incompatible con la de los primeros:D.3/01, F.J.2 A).

- La carga de probar la cuantía de los ingresos realmente percibidos en los puestos de trabajo que el funcionario reclamante desempeñó en la misma u otras Administraciones durante el tiempo que media entre el día en que debió haber sido nombrado funcionario de carrera de la Administración reclamada y el día en que efectivamente se produjo dicho nombramiento, incumbe a la referida Administración reclamada en cuanto se trata de un hecho que obsta, total o ?cuando menos? parcialmente (en la medida que resulte de la compensación de retribuciones), a la pretensión ejercitada de adverso:D.3/01, F.J.2 A).

- Una sentencia contencioso-administrativa firme que se pronuncia sobre retribuciones dejadas de percibir por un funcionario público no produce el efecto de cosa juzgada sobre una reclamación de responsabilidad patrimonial contra la Administración, porque el objeto del proceso era una pretensión estatutaria (de carácter contractual) derivada de la relación funcionarial del actor y el del procedimiento de responsabilidad es una pretensión extracontractual: D.4/01, F.J.2 C).

- Honorarios dejados de percibir:

- Es evidente que un Médico Director de Balneario ha sufrido daños patrimoniales cuando, teniendo derecho (declarado por sentencia firme y, por tanto, no discutible) a ocupar dicho cargo, cuyo ejercicio conllevaba la posesión de un determinado status profesional con contenido económico, resultó privado del goce del mismo durante varios años y hasta la declaración de su jubilación:D.4/01, F.J.2 D).

- En el caso de la no percepción por un Médico de Baños de los honorarios médicos debidos por los usuarios del Balneario por causa de no haber podido ejercer durante varios años el cargo de Médico Director del Balneario para el que fue nombrado por la propia Administración, procede entrar a analizar, autónomamente, si, en el caso, concurren o no los requisitos exigidos por la ley para dar lugar a la responsabilidad de la Administración por el funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos:D.4/01, F.J.2 C).

- No hay duda de que el daño consistente en la pérdida de honorarios es efectivo, evaluable económicamente e individualizado, aunque el cargo a que tenía derecho el reclamante no comportaba la percepción de retribuciones fijas, sino que las mismas dependían del número de pacientes ?clientes del Balneario? que reclamaran sus servicios; pues en modo alguno puede admitirse que tales retribuciones sean meras expectativas y que, por consiguiente, no exista lesión o daño alguno. Lo que hay, eso sí, es un problema de prueba de la entidad del perjuicio sufrido, pero no existe razón ninguna para excluir ab initio la existencia del perjuicio mismo:D.4/01, F.J.2 D).

- En este caso, los honorarios computables como debidos son los dejados por percibir durante el periodo en que el reclamante tuvo derecho a desempeñar el cargo y no lo desempeñó y hasta el día de su jubilación:D.4/01, F.J.2 D).

- Cotizaciones a la Seguridad Social dejadas de efectuar:

- Los daños derivados de la falta de cotización a la Seguridad Social por un funcionario desde la fecha en que debió ser nombrado como tal por una Administración pública hasta la fecha en que efectivamente se procedió a su nombramiento por la misma, no existen si durante el referido período sus empleadores cotizaron a la Seguridad Social sin que el interesado haya quedado privado de ninguna de las prestaciones de ésta, ni las haya visto menoscabadas en lo más mínimo:D.3/01, F.J.2 B).

- Beneficios derivados de la antigüedad en el empleo dejados de obtener:

- Los daños por pérdida de los beneficios derivados de la antigüedad en el empleo de un funcionario de carrera desde la fecha en que debió ser nombrado como tal por una Administración pública hasta la fecha en que efectivamente se procedió a su nombramiento por la misma (periodo durante el cual estuvo trabajando como funcionario interino o de carrera en la misma u otras Administraciones), no existen al ser computables para ante la Administración reclamada los referidos períodos de tiempo de servicios previos:D.3/01, F.J.2 B).

- Daño emergente:

- Gastos por desplazamientos de pernocta durante el servicio militar obligatorio:

- Los gastos por desplazamientos para pernocta en su domicilio que tuvo que llevar a cabo el reclamante por haber realizado el servicio militar del que se hubiera eximido de haber sido nombrado en tiempo y forma funcionario de carrera de la Policía Local, no son indemnizables ya que no puede considerarse daño el cumplimiento de un deber constitucional cual es la prestación del servicio militar de cuya prestación no hubiera resultado exento por la condición de funcionario de carrera de la Policía Local, ni cabe admitir, aunque todo ello fuera de otra manera, que los desplazamientos realizados por la decisión voluntaria de no pernoctar en la unidad sean un daño resarcible que guarde la más mínima relación con actuación ninguna de la Administración reclamada:D.3/01, F.J.2 C).

- Gastos por el pago de derechos de participación en pruebas selectivas:

- Los gastos realizados por un funcionario desde la fecha en que debió ser nombrado como tal por una Administración pública hasta la fecha en que efectivamente se procedió a su nombramiento por la misma, derivados de haberse presentado a unas nuevas oposiciones, es procedente indemnizarlos ya que, de haber tomado posesión el reclamante, como debió ocurrir, en tiempo y forma, ningún sentido tendría volver a presentarse a las pruebas selectivas: D.3/01, F.J.2 D).

- Gastos sanitarios:

- Los gastos derivados de una operación oftalmológica a la que se sometió un funcionario para poder presentarse a las pruebas selectivas de policía local de una entidad distinta de la que debió nombrarle como tal y le nombró posteriormente, no son indemnizables porque la decisión de presentarse a dichas pruebas fue voluntariamente adoptada por el reclamante en beneficio de cuya salud integral revirtió la operación sin que pueda apreciarse relación de causalidad entre la práctica de dicha intervención y el hecho de que no tomara posesión, cuando debió hacerlo, de la plaza de funcionario de la Policía Local de la Administración reclamada:D.3/01, F.J.2 E).

- Gastos por pago de honorarios de asistencia jurídico-administrativa:

- Los gastos por honorarios causados en los procedimientos administrativos y judiciales sostenidos por el reclamante para defender sus intereses frente a la Administración reclamada, no son daños resarcibles, capaces de generar responsabilidad patrimonial de la Administración, sino gastos necesarios para obtener el reconocimiento de la situación jurídica individualizada que pretendía aquél, que es quien, por ello, debe afrontarlos: D.3/01, F.J.2 F);D.4/01, F.J.3 A).

- El haber acudido a los recursos para obtener el reconocimiento de la invalidez de una determinada resolución administrativa es un acto voluntario que, lejos de producir daños, ha determinado la existencia de éstos, pues en ningún caso se podría hablar de daños resarcibles si no fuera por el hecho de que una sentencia y un acto administrativo de ejecución de ésta han reconocido la existencia del derecho del reclamante, y situándole en condiciones de reclamar la responsabilidad patrimonial de la Administración, como efectivamente ha hecho:D.3/01, F.J.2 F)

- Cosa distinta es que tales gastos puedan tenerse en cuenta a la hora de determinar la cuantía de los daños morales, que, aunque resulten de difícil cuantificación, son verdaderos daños resarcibles: D.3/01, F.J.2 F).

- Gastos por remolque con grúa:

- El coste de la grúa para acudir a retirar y remolcar un vehículo siniestrado son indemnizables una vez acreditados documentalmente: D.27/01, F.J.4.

- Daños morales:

- Zozobra por nombramiento funcionarial tardío:

- Existen daños morales en un funcionario desde la fecha en que debió ser nombrado como tal por una Administración pública hasta la fecha en que efectivamente se procedió a su nombramiento por la misma, producidos por las inevitables zozobras y preocupaciones derivadas del tener que hacer frente a la situación de inseguridad por la que, según ha terminado reconociéndose por los Tribunales y por la propia Administración, no debió haber pasado:D.3/01, F.J.2 F).

- Zozobra por reconocimiento tardío de status profesional cuyo ejercicio deviene imposible por jubilación:

- Existen daños morales en el reconocimiento tardío del status profesional del recurrente (Médico Director de Balneario) que conllevó apartarlo de su función durante varios años y reconocerle luego su status profesional cuando ya era imposible su ejercicio por jubilación:D.4/01, F.J.3B)

- Dolor por fallecimiento de un familiar:

- Fallecimiento simple y cualificado por las circunstancias:

- No cabe dudar de la existencia de tales daños morales, no sólo por el seguro dolor derivado del fallecimiento de la víctima aisladamente considerado, sino también por las especiales circunstancias concurrentes, tanto por el tipo de relación -sin duda estrecha- que con ella mantenía su familia, cuanto por el concreto discurrir de los acontecimientos (fuga del hospital, deambular solitario y seguro angustioso, actividad suicida, muerte traumática por doble atropello, etc.), que los impregna de una particular penosidad.:D.48/01, F.J.4.

- Forma; cuantificación de la indemnización:

- Compensatio lucri cum damno:

- Debe aplicarse este criterio en el caso de indemnización debida al reclamante por honorarios dejados de percibir y daños morales a consecuencia del reconocimiento tardío de su status profesional, para compensar la misma con el importe de las pensiones de jubilación incompatibles con cualquier trabajo por cuenta propia o ajena que hubiera percibido el reclamante durante ese periodo:D.4/01, F.J.4.

- Actualización por I.P.C.:

- De conformidad con el art.141.3 L.P.A.C., en la redacción dada por la Ley 4/99, vigente en el momento de la producción del siniestro, "La cuantía de la indemnización se calculará con referencia al día en que la lesión efectivamente se produjo, sin perjuicio de su actualización a la fecha en que se ponga fin al procedimiento de responsabilidad con arreglo al índice de precios al consumo, fijado por el Instituto Nacional de Estadística":D.2/01, F.J.4;D.4/01, F.J.2 in fine.

- Intereses:

- De conformidad con el art.141.3 L.P.A.C., en la redacción dada por la Ley 4/99, vigente en el momento de la producción del siniestro, "La cuantía de la indemnización se calculará ...con arreglo (a) ... los intereses que procedan por demora en el pago de la indemnización fijada, los cuales se exigirán con arreglo a lo establecido en la Ley General Presupuestaria":D.2/01, F.J.4.

- Sistemas para el cálculo de la indemnización:

- Criterio legal de la L.P.A.C.:

- El art.141.2 L.P.A.C. ordena seguir los criterios de valoración establecidos en la legislación de expropiación forzosa y fiscal, "ponderándose, en su caso, las valoraciones predominantes en el mercado":D.19/01, F.J.3.2

- El baremo de la Ley 30/95, de Responsabilidad civil y seguro en la circulación de vehículos a motor:

- Fundamento:

- En dicha Ley el baremo ha sido establecido precisamente sobre la base de la excepcionalidad del caso y la socialización del riesgo que en él concurre:D.48/01, F.J.4.

- El baremo se ha insertado también en la Ley 30/95 , sobre seguros privados, porque la ratio del baremo no es otra que dotar de certeza y límites precisos a la obligación contractual de las aseguradoras de resarcir los daños personales asegurados:D.48/01, F.J.4.

- Aplicabilidad:

- En el ámbito de la circulación rodada:

- En cuanto a la cuantía de la indemnización, la S.T.C. 181/00 ha aceptado el carácter vinculante del sistema de indemnizaciones tasadas (baremo) establecido por la Ley sobre responsabilidad civil y seguro en la circulación de vehículos a motor, precisamente sobre la base de la excepcionalidad del caso y la socialización del riesgo que en él concurre:D.48/01, F.J.4.

- En otros ámbitos distintos de la circulación rodada:

- En cuanto a la cuantía de la indemnización, entendemos que lo razonable es acudir al sistema de indemnizaciones tasadas (baremo) establecido para los daños a las personas ("comprensivos del valor de la pérdida sufrida y de la ganancia que hayan dejado de obtener, previstos, previsibles o que conocidamente se deriven del hecho generador, incluyendo los daños morales": art. 1.2) por la Ley sobre responsabilidad civil y seguro en la circulación de vehículos a motor, pues, aunque, ciertamente, el caso no entre en el supuesto de hecho de dicha Ley, que se aplica exclusivamente -con carácter vinculante, lo que ha sido aceptado por la S.T.C. 181/00 precisamente sobre la base de la excepcionalidad del caso y la socialización del riesgo que en él concurre- para fijar la responsabilidad civil de los conductores de vehículos a motor, sin embargo,-tal y como ha declarado ya este Consejo Consultivo en anteriores dictámenes- nada impide que el famoso baremo se utilice como orientativo en otros supuestos de daños a las personas, lo que resulta especialmente útil cuando se trata de indemnizar daños morales, cuya exacta cuantificación resulta sencillamente imposible:D.48/01, F.J.4.

- Repetimos que el tan citado baremo es en este caso meramente orientativo y no vinculante, lo que permite moderar la indemnización que procedería abonar en una aplicación mecánica del mismo; y ese mismo carácter orientativo permite incorporar el derecho a ser indemnizados a otras personas que quedarían excluidos de aplicarse literalmente el baremo:D.48/01, F.J.4.

- En el ámbito sanitario:

- En este caso, la utilización del indicado baremo resulta, además, especialmente indicada, cuando el hecho dañoso se produjo a consecuencia de la circulación, por lo que concurren evidentes razones de analogía entre el supuesto expresamente contemplado por la Ley y el que, a falta de regla explícita, se trata aquí de resolver:D.48/01, F.J.4.

- En el ámbito educativo:

- Ver Responsabilidad civil y administrativa por daños causados a menores en centros docentes.

- Para el cálculo de daños morales indivisibles en un grupo familiar:

- Lo sensato es, en nuestro criterio, circunscribir la indemnización a la cantidad que habría de reconocerse a los padres -y solo a ellos- en aplicación del baremo, primero, porque la experiencia reciente jurisprudencial indica que es la cantidad que con mayor probabilidad reconocerían los Tribunales, que tratándose de daños morales acuden cada vez con más frecuencia al baremo de la Ley del automóvil -aunque no sea estrictamente aplicable al caso-, como indemnización debida, sean quienes sean los reclamantes; y, segundo, porque, estando asegurada la responsabilidad de la Administración el importe de la indemnización no puede ser inferior a la baremada :D.48/01, F.J.4.

- El baremo oficial para el sacrificio obligatorio de ganado en campañas de saneamiento ganadero:

- La aplicación analógica del baremo de indemnizaciones por sacrificio obligatorio de animales en campañas de saneamiento ganadero (Orden de 15-3-93, cuyas cuantías han sido actualizadas por el R.D.1328/00) a casos distintos como son los de responsabilidad patrimonial en que el daño haya tenido por objeto cabezas de ganado, contradice lo dispuesto en el art.141.2 L.P.A.C. que ordena seguir los criterios de valoración establecidos en la legislación de expropiación forzosa y fiscal, "ponderándose, en su caso, las valoraciones predominantes en el mercado":D.19/01, F.J.3.

- La evaluación razonable en caso de daños morales:

- La falta de criterios objetivos para evaluar los daños morales hace difícil pronunciarse a este respecto, en cuyo caso se impone una evaluación razonable de los mismos, teniendo en cuenta todos los datos concurrentes, en particular, los gastos sufridos que no resulten indemnizables: D.4/01, F.J.3 B).

- Forma de indemnización:

- Debe hacerse en dinero, con cargo a los Presupuestos Generales de la Administración responsable:D.20/01, F.J.2;D.21/01, F.J.2;D.22/01, F.J.2.

- Requisito de la accionabilidad: Plazo anual para el ejercicio de la acción.

- Determinación:

- En general:

- Establece el art. 142.5 L.P.A.C. que "en todo caso, el derecho a reclamar prescribe al año de producido el hecho o el acto que motive la indemnización o de manifestarse su efecto lesivo": D.4/01, F.J.8.; D.52/01, F.J.2.

- En caso de revisión de actos administrativos:

- El art. 4.2 del Reglamento de los procedimientos en materia de responsabilidad patrimonial establece que "la anulación en vía administrativa o por el orden jurisdiccional administrativo de los actos o disposiciones administrativas no presupone derecho a la indemnización, pero si la resolución o disposición impugnada lo fuese por razón de su fondo o forma, el derecho a reclamar prescribirá en el plazo de un año desde la fecha en que la sentencia de anulación hubiera devenido firme, no siendo de aplicación lo dispuesto en el apartado siguiente"; disponiendo este último, en perfecta concordancia con la ley, que, "en todo caso, el derecho a reclamar prescribe al año de producido el hecho o el acto que motive la indemnización o de manifestarse su efecto lesivo": D.4/01, F.J.8.

- No resulta de aplicación lo dispuesto en el primer párrafo del art. 4.2 del Reglamento citado, que se refiere a los supuestos en que el efecto lesivo se produzca justamente por la anulación de un acto (lo cual lo circunscribe a las hipótesis en que éste sea declarativo de derechos o situaciones jurídicas favorables para el interesado) cuando el acto administrativo anulado negaba justamente el derecho que la revisión reconoció al interesado:D.4/01, F.J.8.

- Ver, en Actos administrativos, revisión y reclamación de daños y perjuicios.

- Forma del cómputo:

- El plazo para instar la responsabilidad extracontractual de la Administración Pública debe computarse de modo flexible, antiformalista y favorable al perjudicado. Así lo reitera la doctrina legal del Consejo de Estado (entre otros, DD. núms. 1474, 3764 y 3851, los tres de 1996):D.52/01, F.J.2.

- Inicio del cómputo: dies a quo:

- En los accidentes de tráfico, el dies a quo es el de su producción, que debe determinarse en el expediente de manera indubitable:D.52/01, F.J.2.

- Su fijación es más fácil en los casos de daños instantáneos ,como los causados exclusivamente a un vehículo en un accidente de tráfico, que en los continuados en el tiempo, como suele ocurrir en los casos de daños personales o corporales;D.52/01, F.J.2.

- Cuando se han producido daños continuados, el cómputo del plazo comienza en el momento en que cesan, quedan consumados o se consolidan los efectos lesivos en el afectado:D.52/01, F.J.2.

- Así también lo ha señalado la S. del T.E.D.H. de 25-1-00 , caso Miragall Escolano y otros contra España, en relación con el cómputo del plazo del año para reclamar la responsabilidad patrimonial de la Administración a partir de una sentencia judicial que anuló un reglamento:D.52/01, F.J.2.

- Concretamente, en caso de indemnización a consecuencia de revisión de actos administrativos declarativos de derechos efectuada por sentencia contencioso-administrativa firme, la manifestación del efecto lesivo y, por tanto, el día inicial para el cómputo del plazo prescriptivo, habrá de fijarse en la fecha en que el interesado tuvo conocimiento de que la misma había adquirido firmeza, lo que, en su caso, ocurre al notificarse el auto del TS desestimatorio del recurso de queja por inadmisión de casación: D.4/01, F.J.8 y V.P.

- No obstante, cuando la sentencia no se haya pronunciado exactamente al respecto, la "manifestación del efecto lesivo" puede demorarse hasta el momento en que la Administración, en fase de ejecución de sentencia, proporcione la base fáctica y jurídica necesaria para determinar la entidad de los daños con la imprescindible concreción en la consistencia y alcance del perjuicio sufrido para poder instar su reparación, lo que sucede en el momento de notificar al interesado la resolución administrativa correspondiente, pues sólo a partir de entonces, en efecto, empezó a estar el reclamante en condiciones de instar la indemnización de los perjuicios habidos:D.4/01, F.J.8.


- Ante la discordancia de fechas sobre el dies a quo de la producción del hecho lesivo , cuando este extremo no ha sido depurado como debiera en el curso del procedimiento, este Consejo otorga mayor veracidad y validez a la fecha que consta recogida en un documento público (como es el atestado de la Guardia Civil) sobre todo si ha sido leído y firmado de conformidad por el reclamante: D.52/01, F.J.2.

- Final del cómputo; dies ad quem:

- Concluye el cómputo a las 24 horas del último día del mismo: D.52/01, F.J.2.

- Para la fijación del término final ha de atenderse, no a la fecha de datación del escrito de reclamación, sino a la fecha de entrada de la reclamación en el registro de la Administración: D.52/01, F.J.2.

- Interrupción del plazo:

- En general:

- El plazo de prescripción de la acción de responsabilidad puede ser interrumpido, judicial o extrajudicialmente, como admite la doctrina legal del Consejo de Estado y la jurisprudencia, por aplicación analógica del art. 1.973 del Código Civil:D.52/01, F.J.2.

- Por actuaciones penales:

- En principio, para reclamar la responsabilidad patrimonial basta con presentar la oportuna solicitud ante la Administración sin necesidad de ventilar cuestión alguna ante la jurisdicción penal y sin que la eventual instrucción por ésta de Diligencias previas añada o quite nada a la posición jurídica del administrado con respecto a la Administración: D.52/01, F.J.2.

- Desde esta perspectiva, nada añade o quita a la posición jurídica del perjudicado respecto de la Administración que se tramiten una Diligencias Previas meramente rituarias sin contenido sustantivo y sin actividad instructora alguna, que se inician y se cierran en el mismo día: D.52/01, F.J.2. .

- No obstante, puede admitirse la interpretación que el Consejo de Estado da del art. 146.2 L.P.A.C. en el sentido de que el ejercicio de las acciones penales interrumpe la prescripción del plazo para reclamar de la Administración cuando concurran las siguientes circunstancias: i) que la determinación de los hechos en el orden jurisdiccional penal sea necesaria o pueda razonablemente serlo, aunque finalmente se demuestre que no ha sido así, para la fijación de la responsabilidad patrimonial (D.2124/96); y ii) que exista identidad de sujetos, objeto y causa entre la actuación penal y la reclamación administrativa (DD.3764 y 3851/96):D.52/01, F.J.2.

- Por actuaciones en fase de ejecución de sentencia firme:

- Si se acepta que la manifestación del efecto lesivo ha tenido lugar por la firmeza de la sentencia, las actuaciones posteriores del órgano jurisdiccional o de las partes en orden a su ejecución, carecen de virtualidad interruptiva: D.4/01,V.P.

- Apreciación:

- De oficio:

- Recibida la reclamación por la Administración, bien prima facie en el trámite de admisión de la solicitud, al que se refiere el art. 6.2 del Reglamento de los Procedimientos en materia de Responsabilidad (R.D.429/93) o bien, iniciado éste, en el curso del procedimiento, puede aquélla apreciar de oficio el efecto prescriptivo de la acción y declarar finalizado el procedimiento (art. 42.1, segundo párrafo L.P.A.C.):D.52/01, F.J.2.

- Efectos:

- Es consecuencia propia del instituto de la prescripción extintiva que el transcurso del tiempo puede provocar, por la fuerza de la ley, con independencia de la voluntad de los afectados, la extinción de aquellas pretensiones que estuvo en su poder ejercitar y, por las razones que sean, no han hecho efectivas en el plazo habilitado al efecto:D.52/01, F.J.2.

- En estos supuestos, el interés general en la seguridad y certeza de las relaciones jurídicas determina que, pasado ese plazo sin actuar la reclamación de responsabilidad, nazca a favor del sujeto pasivo contra el que se ejercita la pretensión resarcitoria una excepción permanente que la neutraliza:D.52/01, F.J.2.

-Procedimiento administrativo especial en materia de responsabilidad patrimonial de la Administración:

- Fase de iniciación:

- Formas:

- Los expedientes de responsabilidad pueden ser iniciados de oficio o por reclamación de los interesados (arts. 142.1 L.P.A.C. y 4 del R.D.429/93):D.32/01, F.J.3;D.22/01, F.J.3 B).

- Este Consejo Consultivo considera una práctica administrativa inadecuada y equívoca la de dictar una resolución administrativa por la que se "inicia" un procedimiento instado por un interesado y considerar que es entonces cuando se inicia, ya que la solicitud de reclamación del interesado inicia por sí mismo el procedimiento en cuanto es registrada de entrada en la Administración reclamada. Cuestión distinta es que deba existir un trámite "de admisión":D.22/01, F.J.3B);D.28/01, F.J.3.

- Presentación:

- Las reclamaciones de responsabilidad patrimonial de la Administración Pública han de ser presentadas ante la propia Administración, en virtud del principio de autotutela administrativa: D.52/01, F.J.2.

- Admisión:

- Debe existir un acto expreso de admisión (o inadmisión) a trámite de la reclamación, como establece el art. 6.2 del Reglamento (R.D.429/93). Ese es el momento adecuado para resolver sobre la admisión misma de la reclamación, a la vista de los requisitos formales exigidos, así como para acordar si se tramita por el procedimiento ordinario o por el abreviado:D32/01, F.J.3;D.52/01, F.J.2.

- En el trámite de admisión se trata de constatar mediante un acto de ordenación e impulso del procedimiento, que hay fundamento aparente para la tramitación o que no lo hay y debe rechazarse motivadamente la reclamación por las razones que sean de forma o fondo:D.22/01, F.J.3 B);D.28/01, F.J.3.

- Este trámite, con inadmisión, es el procedente cuando desde las primeras actuaciones administrativas hay constancia de que las posibles responsabilidades por los daños causados corresponden a titularidades cinegéticas ajenas a la Administración regional. Ello habría permitido resolver el expediente sin necesidad de llegar a la fase final resolutoria, que concluye con la desestimación por no ser la Administración regional titular de aprovechamiento cinegético alguno ni serle imputable actuación derivada de servicio administrativo alguno: D.28/01, F.J.3.

- Fase probatoria:

- Necesidad y pertinencia de las pruebas:

- Puede fundarse una declaración de impertinencia de prueba en el art. 9 del R.D.429/93, regulador del procedimiento en materia de responsabilidad patrimonial de las Administraciones Públicas, según el cual, "el órgano instructor sólo podrá rechazar las pruebas propuestas por los interesados cuando sean manifiestamente improcedentes o innecesarias, mediante resolución motivada", precepto coincidente con el art. 80.3 L.P.A.C.:D.1/01, F.J.2;D.10/01, F.J.1.

- Causa indefensión una declaración de no pertinencia de la prueba propuesta que contiene la advertencia de tener por no probados los hechos alegados en el supuesto de no presentar, en el plazo de treinta días, "documento fehaciente que contenga declaración de autenticidad del testigo propuesto" pues, sobre suponer un costo que el administrado no tiene por qué asumir, resulta contrario a la práctica forense, en la que lo habitual es que la prueba documental privada y la pericial se ratifiquen por testimonio. Siendo ello, además, fórmula que ofrece mayores garantías para las partes por la posibilidad que ofrece a la parte contraria, en este caso la Administración reclamada, de hacer repreguntas:D.1/01, F.J.2;D.10/01, F.J.1.

- Es prueba innecesaria la de ratificación de un dictamen pericial al que el instructor haya reconocido validez probatoria:D.1/01, F.J.2.

- Informes técnicos:

- Deben limitarse a preciar e informar técnicamente sobre la causa de los daños, absteniéndose de hacer deducciones infundadas de lo manifestado en los escritos de reclamación y efectuar valoraciones jurídicas que exceden de su competencia:D.1/01, F.J.2.

- Presunciones:

- Cuando el informe técnico que lo niega se emite con retraso y sin dar audiencia del mismo al interesado, prevalece la presunción de que todos los repuestos que hubo que sustituir en la reparación efectuada tras el accidente habían resultado dañados como consecuencia de éste, presunción avalada por el hecho de que el vehículo hubiera pasado la I.T.V. cuatro meses antes de acaecer el siniestro:D.10/01, F.J.2 C).

- Terminación:

- Puesta de manifiesto del expediente:

- Según el art.11.1 del Reglamento de los Procedimientos en materia de Responsabilidad Patrimonial de las Administraciones Públicas, la puesta de manifiesto ha de hacerse una vez "instruido el procedimiento e inmediatamente antes de redactar la propuesta de resolución", por tanto la extemporánea emisión e incorporación al expediente del referido informe produce indefensión si la Administración resuelve sin que al reclamante se le haya dado vista del repetido informe ni, por lo tanto, haya tenido la oportunidad de contradecirlo: D.10/01, F.J.2 C).

- En tal caso, la Administración debe declarar la nulidad de lo actuado con posterioridad a la incorporación al procedimiento del informe y poner de manifiesto éste al reclamante, concediéndole nuevo término para formular alegaciones y presentar los documentos y justificaciones que estime convenientes (párrafo 2º del art. 11.1 del Reglamento procedimental): D.10/01, F.J.2 C).

- Intervención del Consejo Consultivo

- Ver infra, en este mismo apartado: Intervención del Consejo Consultivo.

- Duración y demoras en la tramitación:

- El dies a quo para el cómputo del plazo de seis meses para resolver y notificar (arts. art. 42.3.b) L.P.A.C., 78.2 de la Ley riojana 3/95 y 13.3 del R.D.429/93) es la fecha en que la solicitud haya tenido entrada en el Registro del órgano competente para su tramitación:D.15/01, F.J.2;D.22/01, F.J.3B);D.32/01, F.J.3.

- Este Consejo Consultivo, sin ignorar que pueden existir sobrecargas de trabajo que recaen en funcionarios concretos, recuerda la necesidad de respetar debidamente los plazos de tramitación de los procedimientos, sin perjuicio de hacer uso de las posibilidades legales de suspensión de los procedimientos cuando concurran las causas previstas en el art. 42 L.P.A.C.:D.15/01, F.J.2.

- Intervención del Consejo Consultivo:

- Preceptividad de la consulta:

- Es preceptivo el dictamen:

- El art. 11.g) de la Ley 3/01, del Consejo Consultivo de La Rioja, califica de preceptivo el dictamen en las reclamaciones que, en concepto de daños y perjuicios, se formulen ante la Administración Pública: D.32/01, F.J.1; D.36/01, F.J.1; D.37/01, F.J.1; D.39/01, F.J.1; D.40/01, F.J.1; D.41/01, F.J.1; D.42/01, F.J.1; D.43/01, F.J.1; D.44/01, F.J.1; D.48/01, F.J.1; D.49/01, F.J.1; D.52/01, F.J.1.

-El art. 12.1 del Reglamento de los Procedimientos en materia de responsabilidad patrimonial de las Administraciones Públicas, aprobado por el R.D.429/93, dispone que, concluido el trámite de audiencia, se recabará el dictamen del Consejo de Estado o del órgano consultivo de la Comunidad Autónoma, cuando dicho dictamen sea preceptivo:D.1/01, F.J.1;D.2/01, F.J.1; D.4/01, F.J.1;D.7/01, F.J.1;D.8/01, F.J.1;D.10/01, F.J.1;D.13/01, F.J.1;D.15/01, F.J.1;D.16/01, F.J.1;D.18/01, F.J.1;D.19/01, F.J.1;D.20/01, F.J.1;D.21/01, F.J.1;D.22/01, F.J.1;D.23/01, F.J.1;D.27/01, F.J.1;D.28/01, F.J.1;D.29/01, F.J.1;D.30/01, F.J.1;D.32/01, F.J.1;D.36/01, F.J.1;D.37/01, F.J.1;D.39/01, F.J.1;D.40/01, F.J.1;D.42/01, F.J.1;D.43/01, F.J.1;D.44/01, F.J.1;D.48/01, F.J!.;D.49/01, F.J.1;D.52/01, F.J.1.

- El art. 8.4 H) del Reglamento del Consejo Consultivo, aprobado por el Decreto 33/96, prevé la necesaria emisión de dictamen en estos supuestos, salvo que el mismo se recabe del Consejo de Estado al amparo de los arts. 29.13 y 23.2 de su L.O. 3/80, y sin esa salvedad después de la entrada en vigor de la Ley 3/01:D.1/01, F.J.1;D.2/01, F.J.1;D04/01, F.J.1;D07/01, F.J.1;D.8/01, F.J.1;D.10/01, F.J.1;D.13/01, F.J.1;D.15/01, F.J.1;D.16/01, F.J.1;D.18/01, F.J.1;D.19/01, F.J.1; D.20/01, F.J.1;D.21/01, F.J.1;D.22/01, F.J.1;D.23/01, F.J.1;D.27/01, F.J.1;D.28/01, F.J.1; D.29/01, F.J.1;D.30/01, F.J.1:D.32/01, F.J.1;D.39/01, F.J.1;D.41/01, F.J.1;D.42/01, F.J.1;D.44/01, F.J.1;D.48/01, F.J.1.

- Preceptividad en el caso de la Administración local:

- Antes de la vigencia del art. 11.g) de la Ley 3/01, del Consejo Consultivo de La Rioja:

- La procedencia y preceptividad del dictamen en casos como el presente no se establece directamente en la legislación autonómica riojana, como tampoco en la L.P.A.C. (cuyo art. 142.3 remite la cuestión a un ulterior desarrollo reglamentario, al señalar que "para la determinación de la responsabilidad patrimonial se establecerá reglamentariamente un procedimiento general con inclusión de un procedimiento abreviado para los supuestos en que concurran las condiciones previstas en el art. 143 de esta Ley" , ni -finalmente-en la L.O. 3/80, del Consejo de Estado (cuyo art. 22.13 establece que su Comisión Permanente deberá ser consultada en "las reclamaciones que, en concepto de indemnización de daños y perjuicios, se formulen ante la Administración del Estado" , sin aludir para nada a las Corporaciones Locales):D.3/01, F.J.1.

- Tampoco resuelve la cuestión el Reglamento de los procedimientos en materia de responsabilidad patrimonial de las Adminsitraciones Públicas, aprobado por el R.D.429/93, pues el mismo se limita a disponer que, concluido el trámite de audiencia, se recabará el dictamen del Consejo de Estado o del órgano consultivo de la Comunidad Autónoma, cuando dicho dictamen sea preceptivo; no diciendo nada sobre si, dilucidándose la responsabilidad de una Administración Local, concurre o no tal preceptividad:D.3/01, F.J.1.

- A nuestro juicio, si embargo, el carácter preceptivo de nuestro dictamen en estos casos resulta de lo dispuesto en el art.54 de la Ley 7/85, de Bases de Régimen Local a cuyo tenor " las Entidades locales responderán directamente de los daños y perjuicios causados a los particulares en sus bienes y derechos como consecuencia del funcionamiento de los servicios públicos o de la actuación de sus autoridades, funcionarios o agentes, en los términos establecidos en la legislación general sobre responsabilidad administrativa":D.3/01, F.J.1.

- Nos parece claro, primero, que hay que entender que esta remisión lo es al íntegro régimen jurídico de la responsabilidad patrimonial de las Administraciones Públicas contenido en la L.P.A.C., en sus reglamentos de desarrollo y, eventualmente, en otras leyes o reglamentos sectoriales; y segundo, que la misma no sólo afecta a los aspectos sustantivos de dicho régimen, sino también lógicamente a los procedimentales y, entre ellos, muy destacadamente, a la necesidad del dictamen del órgano consultivo competente, cuya intervención no es adjetiva, sino que constituye una garantía para los administrados y para la propia Administración, por lo que sólo cabría prescindir de ella si existiera una determinación expresa e inequívoca del ordenamiento que así lo estableciera.: D.3/01, F.J.1.

- En último término, pues, el art. 54 de la Ley de Bases de Régimen Local ha de interpretarse en el sentido de que las Entidades Locales responden de los daños que causen a los particulares por el funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos que estuvieren a su cargo en los mismos casos, del mismo modo, con el mismo procedimiento y con idénticas garantías que el Estado y las Comunidades Autónomas:D.3/01, F.J.1.

- Nota: Después de la vigencia del art. 11.g) de la Ley 3/01, del Consejo Consultivo de La Rioja, que califica de preceptivo el dictamen en las reclamaciones que, en concepto de daños y perjuicios, se formulen ante la Administración Pública, es indudable que dicho precepto incluye también a las Entidades integrantes de la Administración local de La Rioja.

- Ámbito del dictamen:

- El dictamen se pronunciará sobre la existencia o no de relación de causalidad entre el funcionamiento del servicio público y la lesión producida y, en su caso, sobre la valoración del daño causado y la cuantía y modo de la indemnización, considerando los criterios previstos en la L.P.A.C.: D.1/01, F.J.1; D.2/01, F.J.1; D.3/01, F.J.1 in fine;D.4/01, F.J.1;D.7/01, F.J.1;D.10/01, F.J.1;D.13/01, F.J.1;D.15/01, F.J.1;D.18/01, F.J.1;D.19/01, F.J.1;D.29/01, F.J.1;D.30/01, F.J.1;D.32/01, F.J.1;D.36/01, F.J.1;D.37/01, F.J.1;D.39/01, F.J.1;D.40/01, F.J.1;D.41/01, F.J.1;D.42/01, F.J.1;D.43/01, F.J.1;D.44/01, F.J.1;D.48/01, F.J.1;D.49/01, F.J.1;D.52/01, F.J.1.

- El Consejo puede extenderse, obviamente, al examen del cumplimiento de los demás requisitos necesarios para el ejercicio de la acción de responsabilidad, como es su posible extemporaneidad:D.52/01, F.J.1.

- Este Consejo puede también emitir su opinión y juicio sobre el procedimiento administrativo, como presupuesto necesario para dictaminar, en el fondo del asunto: D.1/01, F.J.1;D.10/01, F.J.1.

- Momento de la consulta:

- A tenor del art. 12 del R.D.429/93, el órgano instructor ha de proponer que se recabe el dictamen del Consejo Consultivo en un plazo de diez días a contar de que concluya el trámite de audiencia, remitiendo a tal efecto una propuesta de resolución: D.19/01, F.J.3.

- Casuismo: Supuestos concretos:

- Filtraciones en local por agua procedente de la acera de una travesía urbana: D.1/01.
- Colisión de vehículo contra una gran piedra:D.2/01.
- Aluvión de agua y barro que anega y detiene a un vehículo en circulación: D.10/01.
- Derrapaje en curva por gravilla tras bacheo parcial no señalizado:D.18/01.
- Reventón de neumático por gravilla en cambio de rasante señalizado: D.52/01.
- Deslizamiento por placa de hielo en tramo no señalizado ni protegido:D.49/01
- Filtraciones en local por agua procedente de oficina de la Administración situada en el piso superior:D.44/01.
- Nombramiento de funcionario dos años después de haberse celebrado las pruebas selectivas correspondientes:D.3/01.
- Fallecimiento por atropello tras fuga de enferma internada en Hospital Psiquiátrico: D.48/01.
- Rehabilitación como Director Médico de un Balneario años después de su cese y jubilación como tal: D.4/01.

- Ver Responsabilidad civil y administrativa por daños causados por animales de caza.
- Ver Responsabilidad civil y administrativa por daños causados a menores en centros docentes.

RESPONSABILIDAD CIVIL Y ADMINISTRATIVA POR DAÑOS CAUSADOS A MENORES EN CENTROS DOCENTES

- Doctrina general:

- Confirmación de doctrina consultiva contenida en nuestrosDD.41/99 y 4,5,6 y7 /00, entre otros:D.7/01, F.J.2;D.29/01, F.J.2;D.30/01, F.J.2;D.32/01, F.J.2;D.36/01, F.J.2;D.37/01, F.J.2:D.39/01, F.J.2.;D.40/01, F.J.2;D.42/01, F.J.2;D.43/01, F.J.2.

- Naturaleza:

- Es responsabilidad objetiva:

- La responsabilidad de la Administración educativa es una responsabilidad objetiva: D.7/01, F.J.2.

- La Memoria del Consejo de Estado de 1994, siguiendo la doctrina sentada en varios DD., entre otros los núms 289 y 1716/94, afirma que no cabe alegar en ningún caso la culpa in vigilando, elemento completamente extraño a la responsabilidad objetiva: D.36/01, F.J.2.

- Es responsabilidad directa:

- La responsabilidad de la Administración educativa es una responsabilidad directa, sin perjuicio de que, de existir una actuación dolosa o negligente de un concreto profesor o empleado del centro, pueda ejercer la Administración contra el mismo una acción de regreso:D.7/01, F.J.2.

- Precisiones sobre algunos requisitos de la responsabilidad administrativa en esta materia:

- Criterios de imputación objetiva:

- Positivos: Concepto y alcance de servicio público educativo:

- El daño producido lo es a consecuencia del funcionamiento normal o anormal del servicio público educativo no sólo cuando se realiza una concreta actividad escolar, sino cualquier actividad precedente o consecuente, relacionada con aquélla: D.7/01, F.J.2.

- Pudiéramos entender que el servicio de hospedaje añadido a la actividad docente, propiamente dicha, forma parte consustancial de la misma:D.7/01, F.J.3.

- La prestación del servicio público educativo se extiende indudablemente a los momentos de acceso a las aulas y alcanza a la organización de la forma de entrada de los alumnos en las mismas para que ésta se produzca con orden y normalidad, debiendo ponderar si existe vigilancia y presencia de algún profesor en ese momento; si se entra en fila de manera ordenada o al ritmo que quieren los alumnos, con desorden y provocando aglomeraciones o tapones: D.32/01, F.J.2:D.42/01, F.J.2.

- El funcionamiento normal del servicio público docente alcanza a las circunstancias no sólo del lugar sino de organización u otras concurrentes que deben ponderarse, tales como desorden o barullo de los alumnos al salir al patio, empujones o zancadillas, obstáculos no habituales en los pasillos o salidas, las que podrían tener importancia a efectos de imputar o no responsabilidad al servicio educativo:D.36/01, F.J.2.

- Concurre funcionamiento anormal del servicio público educativo cuando un centro docente carece de iluminación adecuada y no evita obstáculos en la zona de tránsito entre la puerta de salida del edificio y la verja del centro escolar, aunque el accidente ocurra fuera del horario lectivo y con ocasión de una actividad no organizada por el centro:D.30/01, F.J.2.

- Negativos:

- Necesidad de los mismos: El servicio público docente no es de guardería:

- La Memoria del Consejo de Estado de 1994, siguiendo la doctrina sentada en varios DD., entre otros, los núms 289 y 1716/94, afirma que el postulado del que hay que partir es el que "la Administración no responde de todos los daños que sufran los alumnos en los centros docentes", entendiendo que "el servicio que la Administración Pública presta en sus centros docentes no es el de una guardería, de modo que los daños que no sean consecuencia directa del servicio público que allí se presta no son imputables a la Administración, sin que quepa alegar en ningún caso la culpa in vigilando, elemento completamente extraño a la responsabilidad objetiva": D.36/01, F.J.2.

- Vid, en Responsabilidad Patrimonial: La Administración no es aseguradora universal de riesgos ni nuestro sistema de responsabilidad es providencialista.:

- En especial, el criterio de "riesgo general de la vida":

- Concurre este criterio en el caso de caerse fortuitamente durante el sueño de una litera, que es una circunstancia totalmente personal e independiente de todo punto de la actividad docente desarrollada en un centro escolar y que puede darse en cualquier otro lugar y circunstancia:D.7/01, F.J.3.

- Concurre este criterio en el caso de rotura de unos dientes a consecuencia de una caída durante un partido de fútbol, actividad deportiva que naturalmente comporta ciertos riesgos, y que es un evento ligado al acontecer ordinario y normal en la práctica de tal deporte. El daño que en este supuesto se produjo no es, por ello, objetivamente imputable al funcionamiento del servicio público educativo:D.29/01, F.J.2.

- Concurre este criterio en el caso de la rotura de unos dientes a consecuencia de una caída cuando la alumna subía por la escalera del Colegio público para incorporarse a la primera clase de la mañana, que es un evento ligado al acontecer ordinario y normal de la vida diaria que puede ocurrir en las instalaciones del colegio público, cuando se transita por la vía pública o cuando se accede a un domicilio particular:D.32/01, F.J.2.

- Concurre este criterio en el caso de rotura de un diente, a consecuencia de la caída producida por un tropezón casual contra la manilla de una puerta, pues es un evento ligado al acontecer diario, ordinario y normal:D.36/01, F.J.2.

- Concurre este criterio en el caso de rotura de un diente, a consecuencia de golpearse con una raqueta en un partido de bádminton, actividad que naturalmente comporta ciertos riesgos, y es un evento ligado al acontecer ordinario y normal en la práctica de tal deporte:D.37/01.

- Concurre este criterio en el caso de rotura de dientes en clase al salir a la pizarra y tropezar con el borde donde se dejan las tizas, pues se trata de un evento ligado al acontecer diario, ordinario y normal, teniendo en cuenta la edad del menor accidentado: D.39/01, F.J.2.

- Concurre este criterio en el caso de rotura de dientes al bajar de un escenario existente en el aula y tropezar con una silla pues se trata de un evento ligado al acontecer ordinario y normal, teniendo en cuenta la edad del menor accidentado:D.39/01, F.J.2.

- Concurre este criterio en el caso de conmoción y desmayo de la madre de un alumno por balonazo en el patio cuando esperaba la salida de su hijo por cuanto el hecho de jugar con un balón no es per se una actividad que pueda catalogarse como peligrosa, sin que a la Administración se le pueda exigir un control absoluto de todas aquellas situaciones que cotidianamente puedan producir un resultado dañoso, ya que lo contrario supondría prácticamente la prohibición de cualquier tipo de actividad susceptible de generar algún riesgo, aunque sea en potencia:D.43/01, F.J.2.

- No concurre en caso de daños producidos por aglomeraciones o "tapones" de los alumnos al entrar desordenadamente en el aula pues, en tales condiciones, el evento dañoso no puede considerarse como un suceso ligado a un acontecer normal, porque no puede reputarse como tal el hecho que provocó aquél, el cual debió ser evitado por los profesores a cuyo cargo estaba, en ese momento, la prestación del servicio público: D.42/01, F.J.2.

- En especial el criterio de los daños con ocasión y no a consecuencia del servicio público docente:

- Concurre también este criterio en el caso de caída fortuita de un alumno interno de su litera durante el sueño cuando la reseña de lo acontecido difícilmente puede llevar a considerar el accidente como una consecuencia de la actividad docente, sino, a lo máximo, con ocasión? y no a consecuencia? del funcionamiento del servicio público educativo; y ello aunque entendiéramos, no sin forzar la argumentación, que el servicio de hospedaje añadido a la actividad docente, propiamente dicha, forma parte consustancial de la misma:D.7/01, F.J.3.

- En especial el criterio de los estándares del servicio:

- La prestación de alojamiento en un centro docente no supone para la Administración la obligación de dotar a las literas con unas medidas de seguridad específicas para impedir caídas:D.7/01, F.J.3.

- Criterios de imputación subjetiva:

- En especial, la concurrencia de culpa de la víctima:

- La manifestación, no contradicha, de que el accidentado, pese al conocimiento familiar de su inquietud en el dormir, optó voluntariamente para su acomodo por la litera superior y no por la inferior, de la que una caída hubiera determinado, probablemente, unas consecuencias dañosas menores, implica una elección de la que no se deduce la concurrencia de una culpa del menor pues en el accidente propiamente dicho, ocurrido durante el sueño, no puede hablarse de culpa consciente del afectado, y sí sólo de una relativa imprudencia previa del mismo, lo cierto es que tal circunstancia no puede ser menos que un factor añadido para llegar a la conclusión inequívoca de que la Administración no es responsable de los daños causados:D.7/01, F.J.3.

- En especial, la consideración de la edad de la víctima:

- Este Consejo Consultivo, en anteriores dictámenes y de acuerdo con la jurisprudencia del TS y la doctrina legal del Consejo de Estado, ha modulado el alcance de los criterios negativos de imputación en atención a la edad de los alumnos, puesto que parece razonable exigir una mayor diligencia y celo en la organización educativa y de los profesores encargados de realizarla respecto de las actividades destinadas a los alumnos de menor edad, adecuada al grado de autonomía funcional propio de esas primeras etapas de la vida:D.32/01, F.J.2.

- A la edad de 9 años y medio ha de atribuirsele una plena autonomía motora:D.32/01, F.J.2.

- La edad de 14 años del alumno debe tenerse en cuanta para excluir la responsabilidad de la Administración en un caso de daños por caída fortuita del mismo de su litera durante el sueño: D.7/01, F.J.3.

- En especial, concurrencia de culpa de un tercero:

- No ha de responder la Administración cuando el hecho dañoso se produce con total independencia del servicio público educativo y sea ajeno por completo a su actividad, como sucede cuando lo produjo un compañero, en horario no lectivo y fuera de toda actividad escolar, aunque sucediera en el patio del centro docente y por el golpe fortuito de otro alumno del mismo:D.41/01, F.J.2.

- Casuismo:

- Existencia de responsabilidad:

- Rotura de dientes al tropezar con un neumático indebidamente colocado en el trayecto mal iluminado entre la salida del edificio escolar y la verja exterior del mismo:D.30/01.

- Rotura de gafas por aglomeración desordenada de alumnos al entrar en clase: D.42/01.

- Inexistencia de responsabilidad:

- Caída de una litera durante el sueño: D.7/01.
- Rotura de dientes en un partido de fútbol: D.29/01.
- Rotura de dientes al tropezar en la entrada a clase: D.32/01.
- Rotura de dientes al golpearse con el agarrador de una puerta:D.36/01.
- Rotura de dientes en un partido de bádminton: D.37/01.
- Rotura de dientes en clase al salir a la pizarra y tropezar con el borde donde se dejan las tizas:D.39/01.
- Rotura de dientes al tropezar con una silla bajando de un escenario existente en el aula:D.40/01.
- Rotura de dientes por contusión de un palo con el que un compañero de juego intentaba golpear un balón en el patio del centro docente pero fuera del horario y actividad escolares:D.41/01.

- Conmoción y desmayo de la madre de un alumno por balonazo en el patio cuando esperaba la salida de su hijo:D.43/01.

RESPONSABILIDAD CIVIL Y ADMINISTRATIVA POR DAÑOS CAUSADOS POR ANIMALES

- Animales salvajes de especies protegidas:

- Concepto de "servicio público" a estos efectos:

- No basta la competencia estatutaria en la materia:

- En ningún caso la responsabilidad de la Administración autonómica puede inducirse, sin más, de que la misma tenga atribuidas por su Estatuto competencias en materia de caza o de protección del medio ambiente:D.13/01, F.J.2;D.15/01, F.J.3;D.19/01, F.J.2.

- Como dice la STS, 3ª, Sec. 6ª, de 7-2-98, la asunción por la Administración autonómica de competencias transferidas por el Estatuto de Autonomía no libera a las empresas de soportar los riesgos por el hecho de que ejerza competencias en la ordenación de un determinado sector o sea necesaria su autorización: D.13/01, F.J.2; D.15/01, F.J.3; D.19/01, F.J.2.

- Para que tenga lugar la responsabilidad administrativa, no basta la mera competencia en la materia (lo que es, desde luego, condición necesaria pero no suficiente), sino que es preciso que, de hecho, el daño causado sea imputable al funcionamiento de un servicio público a cargo de la Administración de que se trate: D.13/01, F.J.2; D.15/01, F.J.3; D.19/01, F.J.2.

- Tampoco basta la existencia de genéricas políticas públicas en la materia:

- Como decíamos en nuestro D.19/98, en materia de daños causados por los animales de caza, pero en afirmación generalizable a cualquier otro caso, no cabe imputar daños a los servicios públicos por el mero hecho de existir genéricas políticas públicas de carácter protector de la fauna silvestre:D.13/01, F.J.2;D.15/01, F.J.3;D.19/01, F.J.2.

- No nos parece que pueda considerarse como un servicio público a cuyo funcionamiento pueda imputarse una responsabilidad administrativa (salvo, por supuesto, que la ley lo prevea expresamente, como ha ocurrido, a nuestro juicio , en el caso que contempla el segundo párrafo del art. 13 de la Ley 9/98, de Caza de La Rioja), la genérica existencia de políticas autonómicas en materia de caza o de preservación de especies de valor cinegético: D.13/01, F.J.2.; D.15/01, F.J.3; D.19/01, F.J.2.

- En el caso del tejón común (Meles meles) en La Rioja -que, al menos en la temporada 1999-00 , según el art.1 de la Orden 2/99- es especie salvaje no cazable, pero tampoco catalogada como amenazada, al no estar incluida como tal en los Catálogos Nacional (R.D.439/90) ni Regional (D.59/98), aún resulta más evidente la aplicación de la anterior doctrina pues ni siquiera puede hablarse de una política genérica de preservación de especie, por lo que no existe servicio público alguno, ni siquiera genérico, cuyo funcionamiento pudiera considerarse causa del resultado dañoso:D.13/01, F.J.2.

- Se requieren específicas medidas administrativas de protección de las especies, adoptadas por la Administración reclamada:

- Este Consejo Consultivo (DD.9 y 19/98) ha admitido como hipótesis de "funcionamiento del servicio público" al que, en su caso, resulta posible imputar un resultado dañoso, la existencia de "específicas medidas administrativas" de protección de las especies animales:D.13/01, F.J.2;D.15/01, F.J.3;D.19/01, F.J.2.

- Las políticas públicas genéricas de protección y las medidas específicas adoptadas en el marco de aquéllas, han de deberse a la Comunidad Autónoma de La Rioja, no a la Administración General del Estado (D.63/00), así la inclusión de los buitres en el Catálogo de especies amenazadas de interés especial se debe al R.D.439/90, dictado en desarrollo de la Ley de las Cortes Generales 4/89, de Conservación de los Espacios Naturales y de la Flora y Fauna Silvestres de modo que difícilmente puede inducirse la existencia de relación de causalidad que sea imputable jurídicamente a la Administración regional entre dicha normativa estatal y los daños producidos:D.15/01, F.J.3;D.19/01, F.J.2.

- No existen medidas concretas adoptadas por la Administración autonómica cuando ésta se ha limitado a aplicar lo dispuesto en la legislación estatal y actuar en consecuencia con las decisiones adoptadas por la Administración del Estado en el ámbito de su competencia: D.19/01, F.J.2.

- Para la imputación de responsabilidad es necesario, primero, que la Administración haya adoptado medidas concretas que permitan hablar de la existencia de un servicio público y, segundo, que, suprimidas mentalmente tales medidas, el daño no se hubiera producido: sólo así podría imputarse éste al funcionamiento normal o anormal de un servicio público: D.19/01, F.J.2.

- Debe existir un enlace preciso entre el daño producido y las concretas medidas administrativas adoptadas:D.19/01, F.J.2.

- Sugerencias de equidad:

- El Consejo Consultivo sugiere que, en casos especiales, la Administración pondere si debe ajustar las políticas genéricas de protección de ciertas especies y si debe proveer a la indemnidad de los afectados estableciendo líneas de ayuda económica sin carácter de indemnización:D.15/01, F.J.3;D.19/01, F.J.3.3.

- La reducción de la cabaña ganadera a consecuencia del sacrificio masivo de ganado por epizootias (como ha sucedido con la fiebre aftosa y la encefalopatía espongiforme) minora la cantidad de carroña en los montes y puede mutar los instintos naturales de las aves carroñeras, como los buitres, hacia las reses muertas, impulsándolas a atacar al ganado vivo, lo que aconseja ajustar las políticas públicas de protección de estas especies para que su habitual función medioambiental de primer orden no las convierta en dañinas de suerte que, por un lado, la Administración debe plantearse el control, reducción, traslado o incluso, en su caso, la eliminación de estas especies y, por otro, el establecimiento de líneas de ayuda económica o subvenciones para los ganaderos afectados por los ataques que, al igual que se ha hecho en el caso de daños corporales por actos terroristas, contribuyan a restablecer su indemnidad patrimonial, pero sin que ello suponga, en modo alguno, admitir que tales daños son imputables a la responsabilidad administrativa puesto que no se ha adoptado ninguna política genérica ni medida administrativa específica que lo permita:D.15/01, F.J.3;D.19/01, F.J.3.3.

- Animales de caza:

- Naturaleza y régimen jurídico:

- En general: Confirmación de la doctrina general sentada enDD.19/98 y49/00 sobre distinción y eventual compatibilidad entre la responsabilidad civil objetiva ex legislación de caza y responsabilidad administrativa patrimonial por funcionamiento de los servicios públicos:

- Se confirma nuestra anterior doctrina sobre la responsabilidad de daños causados por animales de caza en el sentido de que, cuando la Administración sea titular de un aprovechamiento cinegético, le es aplicable el art. 13 de la Ley 9/98, de Caza de La Rioja que establece un supuesto de responsabilidad civil objetiva imputable (por imputación legal) a los titulares de aprovechamientos cinegéticos, que es distinta de la responsabilidad patrimonial que pueda ser imputada a la Administración como consecuencia del funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos: D.8/01, F.J.2; D.16/01, F.J.2; D.20/01, F.J.2; D.21/01, F.J.2; D.22/01, F.J.2.

- En nuestroD.19/98, F.J.3, decíamos que, a la vista de la Ley estatal de Caza de 1970, ha de distinguirse entre la responsabilidad que corresponde a los titulares de aprovechamientos cinegéticos (que, en cuanto ligada ex lege a una titularidad jurídico-privada, es una específica responsabilidad extracontractual objetiva de naturaleza civil; sin que cambie tal naturaleza por el hecho de que, circunstancialmente, el titular del aprovechamiento sea una persona jurídico-pública), y la que compete a la Administración por el funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos, cuya existencia también puede apreciarse -incluso, atendida la relación de causalidad, en concurrencia con la anterior- cuando se constate en el caso concreto, una verdadera relación de causalidad entre el daño producido y una específica medida administrativa (protectora, autorizadora o de otra índole, sea de alcance general o limitada a ciertas piezas de caza o a determinado ámbito territorial o personal):D.23/01, F.J.2;D.27/01, F.J.2.

- Por otra parte, se indicaba igualmente en el referidoD.19/98, F.J.2, que la precedente diferenciación ha de mantenerse una vez en vigor la Ley 9/98, de Caza de la Rioja, en cuanto que su art. 13.1 impone a los titulares de terrenos cinegéticos y a los propietarios de terrenos cercados y de zonas no cinegéticas voluntarias la obligación de indemnizar los daños producidos a terceros por animales de caza procedentes de los mismos. Esta responsabilidad, en cuanto se impone con criterio objetivo y no culpabilístico a los titulares de derechos subjetivos privados, pertenece al ámbito del Derecho privado, incluso en el caso de que los titulares de dichos derechos sean personas jurídicas de Derecho público:D.23/01, F.J.2;D.27/01, F.J.2.

- En particular: Distinción de la responsabilidad civil y la administrativa en esta materia:

- La responsabilidad de los titulares de aprovechamientos cinegéticos es, por disposición legal, de naturaleza civil y objetiva, aunque eventualmente, ese titular pueda ser una persona jurídico-pública, como ocurre en el caso de la Reserva Regional de Caza de Cameros-Demanda: cuyo titular es la Comunidad Autónoma de La Rioja: D.22/01, F.J.2.

- Cuando la Administración es titular de un terreno cinegético, es erróneo afirmar que existe, tanto una responsabilidad civil objetiva ex lege (en cuanto que la Administración es titular de dicho terreno), como una responsabilidad patrimonial (en cuanto que es prestadora de un servicio público), porque no concurre el presupuesto de hecho de la responsabilidad administrativa: D.22/01, F.J.2.

- Este matiz es importante en el terreno de los principios, puesto que la responsabilidad civil y la responsabilidad administrativa, si bien tienen elementos comunes, tienen una naturaleza, un fundamento y unos criterios de imputación diferentes, cuya realidad no podemos ignorar:D.22/01, F.J.2.

-La imputación de los daños probados en un expediente a la Administración regional como titularidad de un terreno cinegético, en aplicación del art. 13.1 Ley 9/98, hace innecesario acudir a otros títulos de imputación, por lo que no se puede afirmar entonces la existencia de nexo de causalidad alguno entre el funcionamiento de un servicio público a cargo de la Administración de la Comunidad Autónoma de La Rioja, sin perjuicio de que la tramitación del expediente de responsabilidad sea idéntica en ambos supuestos:D.20/01, F.J.2;D.21/01, F.J.1;D.22/01, F.J.2.

- En estos casos, en modo alguno estamos ante un supuesto de responsabilidad patrimonial de naturaleza administrativa pues no concurre el presupuesto de hecho al que se refiere el art. 13.2 de aquella Ley, ni tampoco el de funcionamiento normal o anormal del servicio público, consecuencia de la adopción de medidas administrativas específicas de protección de la caza: D.22/01, F.J.2.

- Como tal supuesto de responsabilidad civil objetiva ex lege, la mera producción del daño se corresponde automáticamente con un deber de reparación del titular del aprovechamiento, abstracción hecha de toda valoración subjetiva o circunstancial, a no ser que haya sido "debido a culpa o negligencia del perjudicado o de un tercero", como acertadamente señala el final del párrafo 1, del art. 13 de la Ley 9/98:D.22/01, F.J.2;D.28/01, F.J.2.

- Procedimiento administrativo para su exigencia:

- Cuestión distinta es cuál sea el procedimiento para reclamar esa responsabilidad civil objetiva. De acuerdo con el párrafo cuarto del art. 13 de la Ley 9/98, "la responsabilidad por los daños producidos por las piezas de caza conforme a lo establecido en esta Ley, será exigible por el procedimiento determinado en la legislación civil o en la administrativa, según la naturaleza jurídica del titular del terreno cinegético al que se exija". Así, cuando el titular del terreno cinegético sea una Administración pública, ha de aplicarse el procedimiento establecido por la legislación administrativa: D.22/01, F.J.2.

- Esta remisión, debe entenderse referida estrictamente a los aspectos procedimentales (en particular, al procedimiento previsto en los arts. 142 y 143, desarrollados por el R.D.429/93) y no a los sustantivos, puesto que como queda dicho estamos ante un supuesto de responsabilidad civil objetiva fijado por una Ley:D.22/01, F.J.2.

- Ello quiere decir que la reclamación de responsabilidad se presenta a la Administración titular del aprovechamiento cinegético, que debe resolver el expediente, bastando que en él quede acreditado que los daños han sido producidos por un animal de caza y que no ha sido "debido a culpa o negligencia del perjudicado o de un tercero", como señala oportunamente el párrafo 1 del art. 13 de la Ley 9/98:D.22/01, F.J.2.

- Aclaración y ampliación de dicha doctrina general en elD.49/00: Importancia en la materia de los Planes Técnicos de Caza de cada Coto:

- Este Consejo Consultivo, de acuerdo con la doctrina establecida en el D.49/00, F.J.2, entiende que la prohibición de realizar un determinado aprovechamiento cinegético derivado del Plan de Aprovechamiento autorizado por la Administración regional, no siempre exonera de responsabilidad al titular del aprovechamiento, sustituyendo su responsabilidad civil objetiva por otra administrativa, derivada del funcionamiento del servicio público entendido en sentido amplio, al que poder imputar las consecuencias del resultado dañoso. Como allí decíamos, eso ocurrirá cuando el titular cinegético, habiendo solicitado ese específico aprovechamiento, haya visto su solicitud denegada por la Administración:D.28/01, F.J.2.

- El titular del aprovechamiento responde, en principio, de los daños causados por todas las especies cinegéticas existentes en el terreno acotado, aunque no se haya pedido su aprovechamiento y éste deba realizarse conforme al Plan Técnico autorizado por la Administración regional, criterio que resulta del art. 23.9 de la Ley 9/98:D.28/01, F.J.2.

- Como señalamos en elD.49/99, el hecho de que no se realicen aprovechamientos de caza de una especie cinegética presente en el Coto, no exime, en principio, al titular respecto de los daños provocados por los ejemplares de tal especie. Sólo en aquellos casos en que el titular hubiese tramitado para un aprovechamiento un Plan Técnico debidamente fundamentado que justificase la ejecución de aprovechamientos de esa especie, cuando a Administración se los hubiese denegado sin mejor justificación, cabría estudiar la procedencia de exigir responsabilidades a la Administración: D.28/01, F.J.2.

- La responsabilidad, por tanto, incumbe en exclusiva al titular del coto privado de caza de donde procedía el animal, cuando está probada la existencia, siquiera sea "escasa y esporádica", en el mismo de animales de la especie que produjo el daño:D.28/01, F.J.2.

- Aunque la caza de animales de la especie que produjo el daño no esté autorizada en el Plan de Aprovechamiento del Coto del que procedían, siempre puede su titular solicitar de la Administración la realización de algunas batidas o "gancho", para evitar precisamente que la multiplicación de estos animales pueda causar daños:D.28/01, F.J.2.

- Importancia de la determinación del lugar de procedencia de la pieza:

- Animales procedentes de una Reserva Regional de Caza:

- La responsabilidad de la Administración es, en este caso, civil y estrictamente objetiva, en cuanto deriva por ministerio de la Ley de la mera titularidad de la Reserva, por lo que no resulta procedente introducir consideración ni conclusión alguna sobre la existencia de nexo de causalidad entre el funcionamiento de los servicios públicos y el daño producido: D.23/01, F.J.3; D.27/01, F.J.2.

- Constatado que el animal causante de los daños procedía de una Reserva Regional de Caza cuya gestión y aprovechamiento cinegético corresponde a la Comunidad Autónoma de La Rioja, y siendo dicha Reserva un "terreno cinegético" a los efectos del art. 13.1 de la Ley de Caza de La Rioja, según establece expresamente el art. 20.1.a) de la misma, es obvio que es la Comunidad Autónoma su titular, por lo que, a tenor del citado precepto, es ella la responsable "de los daños originados por las piezas de caza procedentes de los mismos, salvo que el daño causado sea debido a culpa o negligencia del perjudicado o de un tercero"; y, de no apreciarse en el caso esta última y concreta incidencia en la relación de causalidad, la Administración debe responder, además, íntegramente:D.23/01, F.J.3;D.27/01, F.J.2.

- En art. 13.1 de la Ley de Caza de La Rioja quedan subsumidos todos los requisitos exigibles para imputar la responsabilidad por el daño producido a la Comunidad Autónoma de La Rioja. En estos casos se trata, pues, en primer lugar, de determinar si fue una pieza de caza la causante del accidente (relación de causalidad en sentido estricto) para, en segundo lugar, establecer la concurrencia o no del único criterio positivo de imputación objetiva que utiliza aquí el ordenamiento, que no es otro que la procedencia del animal de una Reserva Regional de Caza. Sólo si, en el análisis de la relación de causalidad en su más estricto sentido, se concluye que el resultado dañoso se explica, en todo o en parte, por la conducta del propio perjudicado o de un tercero, y que dicha conducta debe ser calificada como culposa o negligente, cabe limitar o excluir la responsabilidad de la Administración en cuanto titular del terreno cinegético: D.23/01, F.J.3; D.27/01, F.J.2.

- No cabe en estos casos exigir otros requisitos. La doctrina contenida en nuestro D.25/98, en el que se afirmaba que, para dilucidar la responsabilidad de la Administración en estos supuestos, era preciso exigir, en lo demás, los requisitos establecidos en la Ley para imputar a aquélla la obligación de indemnizar los daños causados por el funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos (arts. 106.2 y 139 y ss. L.P.A.C.), se refería al régimen del art. 33.3 de la Ley estatal 1/70, de Caza, en el que se contemplaba la responsabilidad del Servicio de Pesca Continental, Caza y Parques Nacionales como subsidiaria de la del titular del aprovechamiento (y que por eso entendíamos le competía como titular de un servicio público, ya que no de un derecho subjetivo privado); pero no es aplicable, tras la entrada en vigor de la Ley de Caza de La Rioja, sino a los aspectos de procedimiento, según previene expresamente su art. 13.4, porque en ella la responsabilidad de la Administración se afirma en cuanto titular cinegético y, por tanto, del aprovechamiento (cfr. arts. 4 y 22.2), y es directa y no subsidiaria: D.23/01, F.J.3; D.27/01, F.J.2.

- Animales procedentes de un coto de caza privado:

- De acuerdo con el art. 13.1 de la Ley 9/98, de Caza de La Rioja , el titular del aprovechamiento cinegético responde de los daños ocasionados por los animales de caza:D.28/01, F.J.2.

- Animales cuya procedencia es dudosa:

- En caso de colindancia de terrenos cinegéticos se entiende que el animal procede del situado en el lado de la calzada por el que ha irrumpido: D.22/01, F.J.1.

- Deben aportarse pruebas suficientes para presumir que el animal causante de los daños pudo proceder de otros cotos colindantes: D.28/01, F.J.2.

- Casuismo:

- Existencia de responsabilidad:

- Ciervo que irrumpe en la carretera procedente de la Reserva de Caza de Cameros de la que es titular la Comunidad Autónoma: D.20/01; D.21/01; D.22/01; D.23/01.

- Corzo que irrumpe en la carretera procedente de un terreno cinegético del que es titular la Administración:D.16/01; D.27/01.

-Jabalí que irrumpe en la carretera procedente de un terreno cinegético del que es titular la Administración:D.8/01; D.28/01.

- Inexistencia de responsabilidad:

- Tejón común que irrumpe en la carretera. No es especie protegida:D.13/01.

- Buitres que atacan a ganado. No hay medida específica imputable a la Administración: D.19/01.

- Ver Responsabilidad patrimonial de la Administración Pública.

RETRIBUCIONES

- Ver Universidades.

RETROACTIVIDAD

- Ver Tributos.

REVISIÓN

- Revisión de oficio de actos administrativos:

- Ver Actos administrativos

SANCIONES ADMINISTRATIVAS

- Ver Derecho Administrativo Sancionador.

SANEAMIENTO

- Competencias de la Comunidad Autónoma de La Rioja:

- Los títulos competenciales de la C.A.R. en esta materia son diversos en el EAR'99 y se enumeran en el Expositivo II de la Ley 5/00 que alude a la competencia sobre obras públicas de interés para La Rioja (art. 8.1.14), la relativa a los proyectos, construcción y explotación de aprovechamientos hidráulicos de interés para La Rioja (art. 8.1.17), o la competencia para dictar normas adicionales de protección del medio ambiente en desarrollo de la legislación básica del Estado (art. 9.1), así como de regular las tasas, contribuciones especiales e impuestos propios de la Comunidad Autónoma de La Rioja de acuerdo con el art. 157 CE. (art. 45, b):D.53/01, F.J.3.

- A ellos hay que añadir otros títulos competenciales como la sanidad e higiene (art.9.5), la ordenación del territorio (art. 8.116), la pesca fluvial y la acuicultura (art.8.1.21) o la planificación, coordinación y auxilio a las Corporaciones Locales en materia de saneamiento de aguas residuales urbanas, función ésta última, tradicionalmente realizada por el Estado y las Diputaciones Provinciales (art. 13):D.53/01, F.J.3.

- Todos estos títulos constituyen el fundamento para regular el saneamiento y depuración de las aguas residuales vertidas en el ámbito territorial de La Rioja, por la incidencia supra-municipal inherente a dicha actividad:D.53/01, F.J.3.

- Remisión a la doctrina contenida en el D.25/00, F.J.2, en el que se estudiaron estos títulos al analizar el Anteproyecto de Ley de Saneamiento de la C.A.R.:D.53/01, F.J.3.

- Canon (autonómico) de saneamiento y (estatal) de vertidos:

- No hay doble imposición entre figuras tributarias estatales y autonómicas (prohibida por el art. 6 L.O.F.C.A.) entre el canon estatal de control de vertidos del art. 105 de la Ley de Aguas, que es una tasa (cfr. art. 113 Ley Aguas), con el canon autonómico de saneamiento, que es un impuesto de La Rioja (art. 26.1.c L.G.T.). Asunción de la doctrina de las SS.T.C. 37/87 y 14/98 yD.25/00: D.53/01, F.J.5.

- El canon riojano de saneamiento es un tributo autonómico propio creado por la Ley 5/00 cuyo hecho imponible lo constituye el vertido de aguas residuales al medio ambiente, puesto de manifiesto a través del consumo de las aguas de cualquier procedencia y con independencia de que el vertido se realice directamente o a través de redes de alcantarillado:D.53/01, F.J.5.

- Cálculo de su cuota tributaria para usuarios no domésticos mediante fórmula polinómica, necesidad de incluir los coeficientes legales:D.53/01, F.J.5.

- Plan director de saneamiento y depuración.

- Este instrumento normativo sirve para la planificación en materia de saneamiento y depuración de la actuación de las distintas Administraciones Públicas implicadas, en concreto la Autonómica, la Local y la Institucional fundada por Entes de Derecho Público con personalidad jurídica propia y distinta de las Administraciones consorciadas, como lo es, el Consorcio de Aguas y Residuos de La Rioja: D.53/01, F.J.4.

- Remisiones a reglamento:

- Determinación de los preceptos de la Ley 5/00 que contienen habilitaciones específicas para su desarrollo reglamentario: D.53/01, F.J.4.


SANIDAD

- Sanidad alimentaria:

- Ver Alimentación.

SERVICIO PÚBLICO

- Concesiones (serviciales) de servicio público:

- Ver Concesiones.

SERVICIOS SOCIALES

- Competencias de la Comunidad Autónoma de La Rioja:

- Son exclusivas ex art. 8.1.30 EAR'99:D.17/01, F.J.3;D.35/01, F.J.3.

- En ocasiones es difícil la distinción de las prestaciones propias de los Servicios Sociales, que son competencia autonómica, y las del régimen de la Seguridad Social, materia que el art. 149.1.17 CE. atribuye en exclusiva al Estado:D.17/01, F.J.3.

SILENCIO ADMINISTRATIVO

- Ver Procedimiento Administrativo: Resolución.

SOCIALIZACIÓN

- Ver Publicatio.

SOCIEDADES

- Capital social

- El capital, social constituye una garantía para los acreedores, especialmente si se exige que las acciones estén totalmente suscritas y desembolsadas:D.51/01, F.J.5.

- Contabilidad

- Ver, en Juego, Empresas titulares de casinos, contabilidad.

- Objeto social

- No debe confundirse el simple objeto con el objeto social, éste es el que exige el art. 9 del T.R. de la L.S.A., aprobado por el R. D.Leg. 1564/89:D.51/01, F.J.5.

- El objeto de la sociedad, en cuanto persona jurídica, es la finalidad perseguida por la empresa y, como ha señalado la doctrina formada por las Resoluciones de la Dirección General de los Registros y del Notariado (D.G.R.N.), la delimitación del objeto societario es esencial pues sirve para fijar el límite propio de la actuación de la entidad mercantil: D.51/01, F.J.5.

- Disolución:

- Ver, en Juego, empresas titulares de casinos, autorizaciones administrativas, causas de extinción y revocación.

SOLIDARIDAD

- Ver, en Responsabilidad patrimonial, Responsabilidad concurrente de Administraciones públicas.

SUBSIDIARIEDAD

- Diferencia con la supletoriedad:

Ver Derecho Administrativo Sancionador. Prelación de fuentes.

SUBVENCIONES

- Al otorgar las subvenciones por la Administración autonómica "deberá respetarse el límite cuantitativo establecido en la Ley de Presupuestos para tal finalidad"; y no resulta fácil apreciar si se excederá o no dicho límite sin tener una valoración cuantificada y lo más exacta posible de la cuantía de las previsibles subvenciones a conceder:D.12/01, F.J.2, B).

- Ver Procedimiento administrativo especial para la elaboración de disposiciones generales: Estudio económico.
- Ver, en Responsabilidad civil y administrativa por daños causados por animales, sugerencias de equidad, subvenciones por ataque de aves carroñeras.

SUPLETORIEDAD

- Diferencia con la subsidiariedad:

- Ver Derecho Administrativo Sancionador. Prelación de fuentes.
- Ver Relaciones interordinamentales.

SUSTANTIVACIÓN

- Efecto de sustantivación de una posición jurídica:

- Ver Posición jurídica.

TASAS

- Competencias de la Comunidad Autónoma de La Rioja:

- En general, nos nos remitimos a este respecto a la doctrina sentada por este Consejo Consultivo en DD.23/97, F.J.3 y 10/98, F.J.3:D.25/01, F.J.3.

- En materia de tasas veterinarias, la competencia de la C.A.R. deriva del art. 45.b) EAR'99 que establece como recursos de la hacienda regional las tasas, potestad que ha de ponerse en relación con las competencias sustantivas atribuidas en el art. 9.3 ("defensa del consumidor y usuario") y 9.5 ("sanidad e higiene") del mismo EAR'99:D.25/01, F.J.3.

- Límites:

- El coste efectivo y real de los servicios es el límite para el cálculo de nuevas tasas:D.25/01, F.J.2 C).

-Ver Procedimiento administrativo especial para la elaboración de disposiciones generales: Estudio Económico.

- Prescripción: Aplicación de la normativa general del Estado.

- Ver Tributos


TÉCNICA LEGISLATIVA

- Citas legales:

- Debe cuidarse especialmente la cita adecuada de la normativa comunitaria europea cuando sea compleja, abundante o haya dado lugar a textos consolidados:D.25/01, F.J.2,B).

- Cita de los títulos competenciales:

- Las normas autonómicas deben hacer mención a los títulos estatutarios en los que se ampara el ejercicio de la competencia de la Comunidad Autónoma de La Rioja, siendo así que éstos son los únicos atributivos de competencias mientras que la legislación básica tiene tan solo una virtualidad no atributiva de los mismos. Por ello, sería conveniente a juicio de este Consejo Consultivo, que se deje constancia clara y precisa en el preámbulo de las disposiciones autonómicas, junto a las normas básicas del Estado, de los títulos competenciales estatutarios que ostenta La Rioja:D.54/01, F.J.3

- Cuestiones léxicas y gramaticales:

- Auto-restricción del Consejo en cuestiones gramaticales y de estilo de redacción, salvo casos de importancia:D.24/01, FF.JJ.1 y 4.

- Debe evitarse repetir el mismo término con excesiva reiteración en textos normativos breves:D.24/01, F.J.4.

- Uso conjunto del singular y plural mediante barra separadora:

- Debe evitarse en las normas el empleo de la fórmula expresiva singular/plural, como en unidad/es administrativa/as, pues el plural lleva implícito la referencia a uno o varios elementos:D.56/01, F.J.5.

- Uso del masculino y femenino en textos normativos y en formularios impresos:

- Pese a la autolimitación que este Consejo se impone de prescindir de cuestiones gramaticales o de mero estilo de redacción, creemos necesario criticar claramente la utilización alternativa en el texto del articulado del masculino/femenino, que no respeta la calidad literaria que debe exigirse a un texto legal y, por tanto, se trata de una cuestión de calidad legislativa más que meramente gramatical o de estilo:D.17/01, F.J.4.

- Nos remitimos a la autorizada opinión del académico Emilio Alarcos Llorach, quien en su "Gramática de la Lengua Española" nos dice: "...de los dos géneros, el masculino es el de mayor extensión, y el femenino el de mayor intensión. Quiere esto decir que cuando el uso lingüístico ha decidido la indistinción de los géneros, lo que se emplea en la expresión es el significante propio del masculino. Así en los padres, los reyes, los hombres, se significa la fusión de ambos géneros":D.17/01, F.J.4.

- Nos parece un incorrecto uso de nuestra rica y bella lengua, la alternativa masculino/femenino en textos legales, siendo tolerable a lo sumo en los modelos, formularios o impresos que suelen figurar como anexos de las normas, pero nunca en éstas:D.17/01, F.J.4.

- Decretos por lo que se aprueban Reglamentos:

- La estructura formal consistente en publicar un Decreto de artículo único por el que se aprueba un reglamento extenso que se incluye como anexo no es inhabitual en nuestro ordenamiento jurídico (estatal o autonómico). No hay criterio positivo que la imponga o prohíba. Existe una cierta tradición administrativa de la que no pueden sacarse reglas indiscutibles. Suele utilizarse para reglamentos muy técnicos y de extenso contenido. Tal vez obedezca a reglas establecidas en protocolos internos que siguen los servicios y que no conoce este Consejo Consultivo. La práctica reglamentaria de la Administración regional correspondiente al año 2000 no nos permite obtener criterio claro sobre esta cuestión.D.25/01, F.J.4 A).

- No obstante, este Consejo Consultivo no encuentra ventaja alguna en esta forma de estructurar las normas y considera que resta claridad a nuestro sistema normativo, especialmente si el texto reglamentario no es extenso ni excesivamente técnico y si el Decreto, además del artículo único, contiene otras disposiciones que podrían perfectamente incluirse en el Reglamento. Por todo ello desaconsejamos utilizar esta estructura formal para la aprobación de reglamentos:D.25/01, F.J.4.

- Precisión y claridad:

- Las definiciones deben ser precisas y no incluir lo definido en la definición: D.9/01, F.J.7.

- El título o denominación de las disposiciones generales debe ser breve y claro:D.12/01, F.J.2 C).

- Las normas sancionadoras deben ser precisas, huyendo de redacciones genéricas e indeterminadas:D.9/01, F.J.7.

- Reproducción en reglamentos de preceptos legales:

- Es técnica discutible la de reproducir en reglamentos textos legales, especialmente si sólo se reproduce una parte del texto legal con olvido del resto y si, en los que se reproduce, se incluyen cambios de estilo aunque mejoren el texto:D.25/01, F.J.4 C).

- Tardanza en la aprobación de reglamentos:

- Cuestión distinta a la de su eficacia es, en el plano estricto de la oportunidad, la aparente falta de justificación de la tardanza en aprobar un texto reglamentario necesario para la aplicación efectiva de una ley:D.25/01, F.J.4 B).

- Textos refundidos:

- En el procedimiento de elaboración de disposiciones generales, cuando, al confeccionar la tabla de derogaciones y vigencias, se aprecie una excesiva proliferación de normas, puede valorarse, atendiendo a la necesidad de procurar la seguridad jurídica, la conveniencia de aprovechar la ocasión para aprobar un texto refundido de las disposiciones autonómicas correspondientes:D12/01, F.J.2 C).

- Ver Competencias de las Comunidades Autónomas.
- Ver Derogación.
- Ver Euro. escalas de sanciones.
- Ver Procedimiento administrativo especial para la elaboración de disposiciones generales.
- Ver Relaciones interordinamentales.
- Ver Reglamentos.


TÉRMINO ESENCIAL

- Es el que afecta a una posición jurídica sujeta a un plazo de caducidad establecido por la norma de suerte que, transcurrido el mismo sin haber ejercitado la legitimación en que la posición consista, ésta decae jurídicamente a todos los efectos: D.11/01, F.J.4 C) c).

TERRITORIALIDAD

- Ver Territorio.

TERRITORIO

- Competencias de las Comunidades Autónomas:

- Territorialidad:

- Ceñir las competencias al ámbito territorial de la Comunidad Autónoma de que se trate es una necesidad implícita en toda el sistema de distribución competencial instaurado por el bloque de la constitucionalidad:D.9/01, F.J.2.

- Extraterritorialidad:

- Nuestro Estado autonómico es social y actúa en el marco de la economía de mercado, por lo que no puede ser interpretado como una serie de compartimentos territorialmente estancos, de suerte que siempre es posible una cierta eficacia extraterritorial de las actuaciones autonómicas (S.T.C. 244/99):D.9/01, F.J.2.

- El TC ha cohonestado el ejercicio de las competencias estatales y autonómicas en casos de títulos competenciales concurrentes, como sucede en casos de eficacia extraterritorial de actos administrativos y normas autonómicas, postulando la "necesidad de establecer mecanismos de cooperación y colaboración entre el Estado y las Comunidades Autónomas" (S.T.C. 175/95), mediante convenios u otro tipo de instrumentos (S.T.C. 242/99):D.9/01, F.J.2.


TÍTULOS ACADÉMICOS Y PROFESIONALES

- Ver Educación.

TÍTULOS COMPETENCIALES

- Ver Competencias.
- Ver Legislación estatal básica.


TÍTULOS-VALORES

- Ver posición jurídica.
- Ver, en Viticultura, Derechos de replantación y plantación sustitutiva.

TRACTO SUCESIVO

- En registros administrativos:

- Ver, en Viticultura, Derechos de transferencia y plantación sustitutiva.

TRANSFERENCIAS

- Eficacia de los RR.DD.:

- Como hemos señalado en otras ocasiones (DD.5/98, 10/00 y29/00), la competencia de la Comunidad Autónoma no deriva de los denominados Reales Decretos de transferencia, sino que nace de lo normado en el Estatuto de Autonomía, auténtico título competencial, del que aquéllos no son sino una plasmación práctica sin virtualidad atributiva propiamente dicha: D.24/01, F.J.2.

TRASPOSICIÓN

- De normativa comunitaria europea al Derecho interno:

- Ver Derecho Comunitario Europeo.

TRAVESÍAS

- Ver Carreteras


TRIBUTOS

- Canon de saneamiento:

- Ver Canon de saneamiento.

- Leyes tributarias generales (del Estado).

- En linea con lo declarado por la S.T.C. 14/86, hay que entender que el derecho tributario autonómico queda "desplazado" por la normativa tributaria general del Estado y ello, no solo por razón de la competencia exclusiva que el Estado tiene para establecerla ( al amparo de su título competencial sobre " Hacienda General " contenido en el art. 149.1.14 CE.), sino también por razón también del carácter materialmente básico que hemos de atributar a las disposiciones de la L.G.T. regulan el tratamiento igualitario de los contribuyentes ante las Administraciones financieras (al amparo de los arts. 133.2, 149.1.1. y 149.1.18 CE.):D.25/01, F.J.4 B).

- Leyes tributarias especiales (de tributos concretos):

- Entrada en vigor, retroactividad e irretroactividad. Eficacia de los reglamentos tributarios en esta materia:

- La entrada en vigor y consiguiente posibilidad de exigir un tributo comienza con la de la ley que establece la obligación tributaria con todos sus elementos esenciales, sin que pueda decirse que incurre en retroactividad prohibida la norma reglamentaria que posteriormente regula las obligaciones formales de los sujetos pasivos en desarrollo de la ley y que se limita a posibilitar el adecuado cumplimiento de las obligaciones nacidas ex lege señalando que el tributo será exigible desde que aquélla entró en vigor:D.25/01, F.J.4 B).

- Ver Técnica Legislativa: Tardanza en la aprobación de reglamentos.

- Obligaciones formales:

- Lo son, entre otras, la repercusión y rectificaciones de facturas, liquidación e ingreso, llevanza de libros registros o las reglas de acumulación de tasas y gastos por suplidos:D.25/01, F.J.4, B).

- Prescripción:

- Aplicación de la normativa general del Estado:

- El plazo de prescripción ha sido fijado en 4 años por el art. 64 L.G.T., redactado según la D.F. 7.2 de la Ley 1/98, de Derechos y Garantías de los Contribuyentes, por lo que hay que entender que no es aplicable el plazo de cinco años previsto en el art. 33 de la Ley 3/92, de Tasas y Precios Públicos de La Rioja, que, en linea con lo declarado por la S.T.C. 14/86, hay que entender " desplazado " por la normativa estatal indicada y ello, no solo por razón de la competencia exclusiva que el Estado tiene para establecerlo ( al amparo de su título competencial sobre " Hacienda General " contenido en el art. 149.1.14 CE.) y por razón también del carácter materialmente básico que hemos de atributar a las disposiciones de la L.G.T. que regulan el tratamiento igualitario de los contribuyentes ante las Administraciones financieras ( al amparo de los arts. 133.2, 149.1.1. y 149.1.18 CE.), sino, específicamente, por lo que se refiere al instituto de la prescripción, en virtud de lo establecido en el propio art. 1 de la precitada Ley estatal 1/88: D.25/01, F.J.4, B).

- Irrelevancia de los reglamentos tardíos:

- Cuestión distinta, en el plano estricto de la oportunidad, es la aparente falta de justificación de la tardanza en aprobar un texto reglamentario necesario para la aplicación efectiva de una ley tributaria. Pero esta circunstancia, en modo alguno afecta a la exigibilidad de las tasas devengadas mientras no prescriban: D.25/01, F.J.4, B).

- Vacatio legis y prescripción:

- Cuando puedan estar en juego plazos de prescripción de las deudas tributarias, la entrada en vigor de los reglamentos tributarios de ejecución no debe estar sujeta a un plazo de vacatio legis sino a un criterio de vigencia inmediata desde el mismo día de su publicación:D.25/01, F.J.4 B).

- Reserva de ley en materia tributaria:

- Ámbito de la ley:

- El principio de reserva legal se traduce en la fijación, por Ley, de los elementos básicos que conforman la deuda tributaria y que se enumeran en el art. 10 de la L.G.T de 1963, determinación del hecho imponible, sujeto pasivo, base imponible, tipo de gravamen, devengo y todos los elementos directamente determinantes de la cuantía de la deuda tributaria:D.53/01, F.J.5.

- Ámbito del reglamento; doctrina de la colaboración reglamentaria:.

- El principio de legalidad, por definición, sólo puede incluir los aspectos susceptibles de poder ser regulados por Ley, dadas las características de generalidad, fijeza y perdurabilidad de ésta. Sería imposible dar cabida, en el ámbito de la Ley, a otros aspectos o elementos accidentales de la relación jurídico-tributaria, cuya precisión y cuantificación se dejan en manos de órganos técnicos del Poder Ejecutivo para que los regule en ejercicio de su potestad propia, cual es la reglamentaria:D.53/01, F.J.5.

- La reserva legal en materia tributaria es una reserva relativa, en la que resulta admisible la colaboración del Reglamento, siempre que sea indispensable por motivos técnicos y la colaboración se traduzca en términos de subordinación, desarrollo y complementariedad:D.53/01, F.J.5.

- Asunción a este respecto de la doctrina de SS.T.C. 99/87 y 185/95 en el sentido de que la reserva de ley no significa que siempre y en todo caso la ley deba precisar de forma directa e inmediata todos los elementos determinantes de la cuantía, pues la reserva establecida en art. 31.3 CE. no excluye la posibilidad de que la ley pueda contener remisiones a normas infra-ordenadas, siempre que tales remisiones no provoquen, por su indeterminación, una degradación de la reserva formulada por la Constitución en favor del legislador:D.53/01, F.J.5.

- Para determinar la medida en que la ley debe regular directamente los elementos configuradores de la cuantía o, por el contrario, puede atribuir su regulación a normas infra-legales, es preciso atender, como hemos apuntado anteriormente, a la naturaleza de la prestación patrimonial de que se trate" (S.T.C. 185/95 ). D.53/01, F.J.5.

- Revisión de actos tributarios autonómicos riojanos:

- Reclamación económico administrativa:

- Es necesaria para agotar la vía administrativa y se interpone ante el Tribunal Económico Administrativo Regional de La Rioja:D.53/01, F.J.5.

- Revisión de oficio:

- La potestad de revisión de oficio en materia de tributos autonómicos riojanos está residenciada en el Consejero de Economía y Hacienda: D.53/01, F.J.5.

- Recurso de reposición:

- Es potestativo y se interpone ante el Consejero de Economía y Hacienda:D.53/01, F.J.5.

- Ver Procedimiento administrativo especial para la elaboración de disposiciones generales: Memoria o estudio económico.

TURISMO

- Concepto:

- El turismo es un concepto necesariamente genérico e impreciso que, por ello mismo, colinda inmediatamente con otros títulos competenciales de diversas instancias que concurren en el sistema de distribución competencial que el vigente ordenamiento jurídico diseña a modo de círculos concéntricos donde carece de sentido afirmar una rigurosa exclusividad en favor de alguno de ellos: D.9/01, F.J.2.4.

- Competencias en esta materia:

- Concurrencia competencial

- Como señala el D.17/99 del Consejo Consultivo de Castilla-La Mancha, el turismo es, desde luego, una competencia exclusiva de las Comunidades Autónomas sobre el que éstas pueden ejercer con plenitud sus potestades de legislación, desarrollo normativo y ejecución, pero esa plenitud competencial ha de entenderse sin perjuicio del ejercicio por otras instancias ( especialmente el Estado, la Unión Europea y las Entidades locales) de sus competencias en la materia, lo que se traduce en una necesaria coordinación y colaboración entre todas ellas para el adecuado ejercicio de sus respectivas competencias en materia turística:D.9/01, F.J.2.4.

- Competencias de la Comunidad internacional:

- El turismo es un fenómeno de masas mundial y, en consecuencia, existen principios y criterios de Derecho Internacional Público en materia turística, como el Código Ético Mundial para el Turismo, aprobado por la Asamblea General de la Organización Mundial del Turismo (O.M.T.) el 1-10-99: D.9/01, F.J.2,3 A).

- Resulta excesivo imponer el Código Ético Mundial para el Turismo con el carácter de obligación a los proveedores de servicios turísticos cuando se trata de una mera Declaración deontológica de la Organización Internacional del Turismo, sin perjuicio del alto valor inspirador e interpretativo que debe reconocérsele incluso en el marco del art. 10.2 CE.:D.9/01, F.J.2,3 A).

- Competencias de la Unión Europea:

- El interés comunitario por el turismo arranca de la reunión informal de Ministros de Turismo celebrada en Milán el 29-9-90 y de la Resolución de 15-7-91 del Parlamento Europeo instando la necesidad de instaurar una política turística comunitaria:D.9/01, F.J.2,3 B).

- Siguiendo estas directrices, el turismo fue introducido el 7-2-92, a consecuencia de la cumbre europea de Maastrich, en el Tratado Constitutivo de la U.E, en cuyo texto consolidado, vigente desde 1995, figura como art. 3.1.u) que incluye ahora al turismo en la lista de competencias finalistas de la U.E.D.9/01, F.J.2,3 B).

- El Derecho Comunitario europeo en materia turística es todavía escaso, por más que una nueva Resolución del Parlamento Europeo de 18-1-94, siguiendo recomendaciones del Comite Económico y Social, haya propiciado la inclusión del turismo como uno de los 17 grandes ámbitos de actuación de la U.E. previstos en el Libro Blanco de la Comisión sobre horizontes de crecimiento, competitividad y empleo en la U.E. para el s. XXI:D.9/01, F.J.2,3 B).

- Pese a su modernidad y escasez, el Derecho Comunitario Europeo en materia turística contiene principios y criterios de coordinación que deben tenerse en cuenta (cfr., por ejemplo, los que se desprenden, entre otras, de las siguientes disposiciones: Decisión de 22-12-86, del Consejo, sobre consulta y coordinación en materia turística; Decisión 421/92 , sobre Plan de Acciones Comunes a favor del turismo; Directiva 314/90, del Consejo, sobre viajes combinados; el Reglamento 295/91, del Consejo, sobre denegación de embarque; Directiva 97/94, del Parlamento y el Consejo Europeos, sobre multipropiedad; Recomendaciones 665 y 666/86, del Consejo, respectivamente, sobre información hotelera normalizada y prevención hotelera contra incendios; o la Directiva 57/95, del Consejo, sobre estadística de turismo):D.9/01, F.J.2,3 B).

- Competencias de las Comunidades Autónomas:

- El turismo, como actividad administrativa, ha sido decididamente regionalizada por el bloque de la constitucionalidad, pero no ha sido completamente desestatalizada: D.9/01, F.J.2.

- El art. 148.1.18 CE. establece que las CC.AA. podrán asumir competencias en materia de "promoción y ordenación del turismo en su ámbito territorial", mientras que el art. 149 CE. no contiene reserva competencial alguna en favor del Estado en materia de turismo, lo que significa que el turismo -que, como es sabido, constituía una competencia estatal durante el régimen preconstitucional- es ahora una competencia ofrecida por los arts.148 y 149 CE. a las CC.AA. que, en virtud del principio dispositivo, pueden asumirla en sus respectivos Estatutos: D.9/01, F.J.2.

- Los EE.AA., en su redacción vigente en 1999, han asumido con carácter general competencias exclusivas en materia de turismo, si bien podemos dividirlos, a estos efectos, en tres grupos: a) los que establecen que la C.A. tiene competencia exclusiva en materia de turismo; b) los que circunscriben la competencia a la "promoción y ordenación del turismo", siguiendo la literalidad constitucional, aunque sin aludir al límite objetivo territorial que la Constitución consagra; y c) los que circunscriben el ejercicio de la competencia de ordenación y promoción en materia turística al ámbito territorial de la respectiva Comunidad, utilizando términos idénticos a los contenidos en el art. 148.1.18 CE., en algún caso, añadiendo el "fomento":D.9/01, F.J.2.

- No puede sostenerse que la competencia turística de las Comunidades que la circunscriben a la "promoción" y "ordenación" del turismo en su propio ámbito territorial resulte más limitada que las que no han incluido en sus Estatutos tales precisiones: D.9/01, F.J.2.

- "Promoción" - como ha señalado la doctrina en otros campos, ya que es una expresión frecuentemente empleada en la CE.- no se ciñe sólo a las acciones de fomento, sino que implica un mandato o directriz constitucional de intervención en sentido activo dirigida hacia los poderes públicos (S.T.C. 15/89), de suerte que engloba, no sólo acciones de estricto fomento, como las subvenciones, sino también, eventualmente, de servicio público o prestacionales y de policía o intervención y control administrativos: D.9/01, F.J.2.

- "Ordenación", implica una habilitación genérica, tanto para la normación de rango legislativo o reglamentario, como para el ejercicio de otras potestades jurídico-públicas, tales como la coordinación y la planificación: D.9/01, F.J.2.

- No existe en la actualidad, en materia turística y desde el punto de vista jurídico, diferencia competencial apreciable entre las distintas Comunidades Autónomas, de suerte que todas han asumido, con carácter general y homogéneo, la competencia exclusiva en materia de turismo (SS.T.C. 125/84 y 75/89).D.9/01, F.J.2.

- Las competencias autonómicas se refrieren al turismo interior, o sea, al que tiene lugar sin exceder los límites territoriales de la Comunidad respectiva, sin perjuicio de que los actos de la misma dentro de ese ámbito puedan tener, en ciertos casos, eficacia extraterritorial:D.9/01, F.J.2.

- Los títulos profesionales turísticos son regulables por las Comunidades Autónomas, no en cuanto que tales títulos, sino en cuanto que licencias administrativas subsiguientes a la comprobación de ciertas aptitudes para su desempeño (S.T.C. 122/89):D.9/01, F.J.2.

- Competencias del Estado:

- Las competencias autonómicas exclusivas en materia turística, no significan que la materia turística haya sido completamente "desestatalizada" de suerte que el Estado no conserve ninguna posibilidad de intervenir en la misma ya que ello es posible merced al amparo que le ofrecen otros títulos competenciales: D.9/01, F.J.2.

- La competencia autonómica en materia de turismo interior implica un apoderamiento al Estado sobre el turismo exterior, por más que esta competencia estatal no deba interpretarse de forma inmoderada, es decir, en el sentido de impedir cualquier acción autonómica de promoción turística exterior (S.T.C. 242/99): D.9/01, F.J.2.

- El Estado cuenta con diversos títulos competenciales que, eventualmente, pueden incidir en materia turística (S.T.C. 242/99), como son, entre otros, el comercio exterior (S.T.C. 125/84), las relaciones internacionales (art. 149.1.3 CE.), normativa básica sobre medio ambiente (art. 149.1.23), el Derecho privado civil o mercantil (art. 149.16 CE., como ya reconocimos en nuestro D.9/97), el patrimonio cultural (art. 149.1.28), los títulos profesionales (art. 149.1.30 CE. y S.T.C. 122/89), las bases de la economía ( art. 149.1.13 CE. y SS.T.C. 152/88 y 75/89) o la investigación científica y técnica en lo relativo a planes de I+D turísticos (S.T.C. 242/99):D.9/01, F.J.2

- Sin embargo, ninguna de estas competencias estatales puede ser interpretada extensivamente para incluir en ellas cualquier medida que tenga alguna incidencia sobre el sector turístico, pues ello supondría alterar de forma sustancial el sistema de distribución competencial diseñado por el bloque de la constitucionalidad, vaciando de contenido la competencia exclusiva que corresponde a las Comunidades Autónomas (S.T.C. 88/87):D.9/01, F.J.2

- El Estado carece de toda competencia para dictar legislación básica en materia turística (D.133/97 del Consejo Jurídico Consultivo de la Comunidad Valenciana):D.9/01, F.J.2.

- Es competencia exclusiva del Estado establecer la legislación civil (art. 149.1.8 CE.) y mercantil (art. 149.1.6 CE.) para regular las relaciones las empresas turísticas con los particulares que con ellas contraten, como advertíamos en el D.9/97:D.9/01, F.J.3.5.

- Competencias concurrentes del Estado y las Comunidades Autónomas:

- El TC ha cohonestado el ejercicio de las competencias estatales y autonómicas en casos de títulos competenciales concurrentes, como sucede en algunas modalidades de turismo exterior, así como en casos de eficacia extraterritorial de actos administrativos y normas autonómicas o de subvenciones al turismo, postulando la "necesidad de establecer mecanismos de cooperación y colaboración entre el Estado y las Comunidades Autónomas" (S.T.C. 175/95), mediante convenios u otro tipo de instrumentos (S.T.C. 242/99):D.9/01, F.J.2.

- La exclusividad de la competencia turística o la presencia de otros títulos autonómicos concomitantes no significa que la cobertura de los mismos alcance a cualquier regulación posible que afecte al fenómeno del turismo en todas sus posibles manifestaciones, pues ello queda impedido por el necesario respeto de las competencias exclusivas que el propio Estado central u otras instancias ostenten en virtud de diversos títulos competenciales.D.9/01, F.J.2.

- Competencias de la Administración local.

- El art.1 de la Ley 7/85 (LRL), dispone que los Municipios gestionan con autonomía los intereses propios de las correspondientes colectividades; y su art. 25 atribuye a los Municipios, en los términos de la legislación estatal y autonómica, competencias sobre diferentes materias, entre las que menciona el turismo (íbid. letra m):D.9/01, F.J.2 C).

- La competencia local en materia turística afirmada por el art. 25.2 m) LRL, aunque es de configuración legal, en cuanto que su contenido se determina por la legislación estatal y autonómica, forma parte del conjunto competencial asegurado a los entes locales mediante la técnica de la garantía institucional (S.T.C. 32/1981), por lo que es indudable que las Entidades Locales están facultadas para intervenir, a su nivel, en materia turística y que dicha competencia no debe olvidarse al dictar la legislación autonómica correspondiente en esta materia:D.9/01, F.J.2 C).

- Puede, en conclusión, aceptarse la doctrina mantenida en el D.77/99 del Consejo Consultivo de Andalucía, en el sentido de que, al confluir sobre la materia competencial en que el turismo interior consiste, competencias autonómicas y locales, y correspondiendo la Comunidad Autónoma la coordinación de todas ellas en virtud de la competencia exclusiva que estatutariamente ostenta al respecto, debe subrayarse que esta labor de coordinación-que no de subordinación-, entre las diferentes Entidades local y de ellas con las restantes Administraciones actuantes y, en particular, con la Administración autonómica, ha de llevarse a cabo con respecto a los ámbitos de competencia respectivos, pero sin afectar en ningún caso a la autonomía de las Entidades locales:D.9/01, F.J.2 C).

- Derecho al turismo.

- El turismo no aparece, "expressis verbis" entre los derechos reconocidos en el Capítulo constitucional relativo a los principios rectores de la política económica y social, pero se deduce claramente de muchos de los "derechos sociales" reconocidos en dicho Capítulo, como son los de progreso socio-económico (art. 40.1), vacaciones periódicas retribuidas (art. 40.2), adecuada utilización del ocio (art. 43.3), acceso a la cultura (art. 44.1), disfrute de un medio ambiente adecuado (art. 45.1), calidad de vida (art. 45.2), promoción del patrimonio histórico-artístico y cultural (art. 46), servicios sociales de ocio (art. 50), etc. Todo ello implica que el turismo, si bien no puede encuadrarse como uno de los derechos sociales reconocidos en nuestra Constitución, en mismo resultan implicados otros derechos de mayor calado como la libre circulación (art. 19.1 CE.), la educación (art. 27 CE.) o la libertad de empresa en el marco de la economía de mercado (art.38 CE.), por lo que parece precisa una norma con rango de Ley para regular la materia turística aunque sólo fuere por virtud de la reserva legal que el art. 53.1 impone para toda regulación que afecte a los derechos fundamentales: D.9/01, F.J.3.2.

- Infracciones y Sanciones. Régimen sancionador turístico.

- Debe homogeneizarse en lo posible con el establecido por la reciente Ley 4/00, de Espectáculos y Actividades Recreativas: D.9/01, F.J.5.

- Ver Derecho Administrativo Sancionador.

- Libertad de empresa turística:

- Con respecto a la libertad de empresa turística, en contra de la opinión que por inercia histórica existe en este sector, hay que entender que la autorización administrativa exigida para su ejercicio no puede aceptarse jurídicamente a no ser que venga habilitada por medio de una norma con rango formal de ley, es decir, no mediante un simple reglamento: D.9/01, F.J.3.2.

-Ver Derechos fundamentales.

- Reclamaciones:

- El título competencial turístico ampara la regulación de las quejas de los turistas a través de hojas de reclamación u otros sistemas, pero el régimen de estas quejas puede y debe independizarlas de los problemas jurídico-privados de fondo, pues no parece aceptable jurídicamente que, al socaire de regular las quejas, se incida en el ámbito contractual privado, salvo que se incluya una cláusula "sin perjuicio" u otra cautelar semejante por la que resulte claro que la presentación de la reclamación o queja administrativa se entiende sin perjuicio del pago o cumplimiento de las obligaciones que a las partes incumban con arreglo al Derecho Privado:D.9/01, F.J.2.5.

- Reserva de ley:

- No existe en materia de planificación y promoción turística:D.9/01, F.J.3.3.

- En el turismo, aunque no puede encuadrarse como uno de los derechos sociales reconocidos en nuestra Constitución, resultan implicados otros derechos de mayor calado como la libre circulación (art. 19.1 CE.), la educación (art. 27 CE.) o la libertad de empresa en el marco de la economía de mercado (art.38 CE.), por lo que parece precisa una norma con rango de Ley para regular la materia turística aunque sólo fuere por virtud de la reserva legal que el art. 53.1 impone para toda regulación que afecte a los derechos fundamentales:D.9/01, F.J.3.2.

- Es preciso que la Ley autonómica, dando cumplimiento a las exigencias que derivan del régimen de libertades establecido en el vigente texto constitucional, contemple la previsión de autorización previa para el ejercicio de la actividad empresarial turística, esto es, que habilite a la Administración para actuar en esta materia ejerciendo la potestad autorizatoria puesto que, sin una Ley sobre turismo que así lo permita, la Comunidad Autónoma no podría exigir la correspondiente autorización administrativa para el ejercicio de la actividad empresarial turística con base meramente en normas reglamentarias, estatales o autonómicas, que no pueden ser consideradas, de modo alguno, base legal suficiente para la exigencia de este requisito previo:D.9/01, F.J.3.2.

- Ver, en Juego: Casinos.

TUTELA

- Ver Menores.

UNIVERSIDADES.

- Personal funcionario docente e investigador:.

- Retribuciones: Interpretación del art. 46.2 L.R.U.:

- El art. 46.2 L.R.U., no obstante la uniformidad del régimen retributivo del profesorado universitario, cuyo establecimiento corresponde al Gobierno de la Nación, establece que "el Consejo Social ?de cada Universidad? podrá acordar con carácter individual la asignación de otros conceptos retributivos, en atención a exigencias docentes e investigadoras o a méritos relevantes":D.6/01, F.J.3.

- En aplicación de tal principio, y en opinión del Consejo de Estado, que no puede menos de compartir este Consejo Consultivo, la Ley admite la posibilidad de que cuando concurran esas especiales "exigencias docentes e investigadoras" o esos "méritos relevantes" a que alude, puedan los Consejos Sociales fijar individualmente unos complementos retributivos especiales y distintos de los genéricos fijados por el Gobierno de la Nación con carácter uniforme para todo el personal docente universitario: D.6/01, F.J.3

- Sin embargo, lo que rechaza tajantemente el Consejo de Estado es que al amparo de dicho art. 46.2 de la L.R.U., se pretenda instaurar con carácter de generalidad la posibilidad de un incremento general de las percepciones económicas del personal docente, pues quiebra la misma razón de ser de un complemente pensado para retribuir situaciones especiales distintas de la normal ya retribuida con criterios de generalidad:D.6/01, F.J.3

- En otros términos, la admisión de tal posibilidad de retribución complementaria a reconocer individual y nunca colectivamente al profesorado, exige, precisamente, la fijación de unos criterios objetivos específicos, en aplicación de los cuales se permita el reconocimiento del derecho individual al percibo de tales complementos, por entender que concurren esas circunstancias que el art. 46.2 de la L.R.U. contempla para legitimar el derecho al percibo de unas retribuciones especiales:D.6/01, F.J.3

- No cumple tal exigencia un documento donde lo único que se contempla es una a modo de fijación de requisitos de admisibilidad de solicitudes para la tramitación de los respectivos expedientes individuales que culminen con el reconocimiento o no del derecho a la percepción de unos complementos retributivos diferenciados de los de general aplicación al personal universitario, pero no esos criterios sustantivos que permitan a este Consejo determinar o no si su fijación se acomoda al art. 46.2 L.R.U.:D.6/01, F.J.3

- Una práctica generalidad en el percibo de dichos complementos resultaría contraria a la letra y espíritu de la L.R.U.:D.6/01, F.J.3.

- Ver Educación: Títulos académicos y profesionales.

URBANISMO

- Ver, en Carreteras, Travesías.

USUFRUCTO

- Derecho real de usufructo:

- Ver Viticultura.

VINICULTURA

- Ver Viticultura.

VINO

- Ver Viticultura.

VIÑAS

- Ver Viticultura.
- Ver Principio superficies solo cedit.

VIÑEDO

- Ver Viticultura.

VITICULTURA

- Competencias en esta materia:

- Competencias de la Unión Europea:

- Ver infra, derechos de plantación, normativa, Derecho comunitario europeo.

- Competencias del Estado:

- Ver infra, derechos de plantación, normativa, Derecho estatal español.

- Competencias de las Comunidades Autónomas

- Ver infra, derechos de plantación, normativa, Derecho Autonómico.

- Competencias de la Comunidad Autónoma de La Rioja:

- La C.A.R., dotada por su Estatuto de Autonomía de competencia exclusiva en materia de agricultura (arts. 8.6 EAR'82 y EAR'94 y 8.19 EAR'99), y, una vez asumidos los traspasos de servicios estatales en la materia (R.D. 2892/83), ha procedido, a través de la Consejería competente en materia vitivinícola, a dictar diversas Órdenes reguladoras de las sucesivas campañas vitivinícolas: D.11/01, F.J.3.3.C).

- Ver infra, derechos de plantación, normativa, Derecho Autonómico de La Rioja.

- Derechos de plantación en general:

- Naturaleza jurídica:

- Confusionismo al respecto:

- Tanto la normativa autonómica riojana como la práctica administrativa y de los interesados en el sector vitivinícola presenta notables confusiones derivadas unas veces del sentido equívoco de los vocablos empleados, singularmente el de "derechos de plantación", y otras de las distintas concepciones jurídicas sobre la naturaleza de los mismos. El Consejo Consultivo se siente concernido por esta situación y llamado a aportar su colaboración para aclarar en lo posible estas confusiones:D.11/01, F.J.2.

- Criterios de determinación negativa; no son títulos valores:

- Este Consejo no puede compartir una concepción de los derechos de plantación de viñedo como un bien mueble susceptible de un incondicionado tráfico jurídico según el modelo mercantil de los títulos valores:D.11/01, F.J.2.

- Criterios de determinación positiva:

- Los criterios y pautas que estimamos pueden contribuir a la seguridad jurídica en una materia tan importante económicamente en La Rioja como son las plantaciones de viñedo, son los siguientes: i) La determinación de la normativa reguladora del derecho de plantar y arrancar viñas, ii) la delimitación de los aspectos jurídicos público y privado en materia de plantaciones de viñedo; iii) el carácter meramente autorizatorio y no concesional de los actos administrativos en esta materia; y iv) la configuración administrativa de los Registros existentes en esta materia:D.11/01, F.J.2.

- Criterios del Consejo Consultivo a este respecto:

- La posición de este Consejo Consultivo sobre la naturaleza y modo de operar de los llamados "derechos de plantación", o de "replantación" de viñedo ha quedado fijada por extenso en nuestroD.11/01 que se ratifica:D.46/01, F.J.2;D.26/01, F.J.2.

- Dos son los puntos esenciales en la posición del Consejo Consultivo en esta materia: 1.º Que la intervención administrativa -concretada en la concesión de los llamados "derechos de plantación", o "de replantación" de viñedo- opera sobre derechos subjetivos privados preexistentes atinentes a las fincas rústicas; y 2.º Que, sobre la base de esas titularidades jurídico-privadas, puede perfectamente la Administración, a la hora de conceder derechos de nueva plantación, exigir otros requisitos adicionales:D.46/01, F.J.2.

- Quien no tiene una titularidad jurídico-privada suficiente sobre la parcela no puede legalmente ostentar la posición jurídico-pública en que consisten los llamados "derechos de replantación":D.26/01, F.J.5.

- Respecto a lo primero, es claro que, a la hora de dictar sus actos en esta materia, la Administración no goza de total autonomía respecto a dichos derechos privados, ni éstos son una cuestión exclusiva de la jurisdicción civil que en nada afecte a las resoluciones y decisiones de aquélla. Por el contrario -y aparte la eventual incoación de expedientes sancionadores-, procede la revisión de los actos administrativos capaces de generar esos llamados "derechos de plantación o replantación" si se demuestra que las titularidades jurídico-privadas sobre la finca afirmadas por los interesados, que constituyen presupuesto para la validez de aquéllos, son inexistentes o falsas. Entonces, en efecto, nos encontraríamos en el caso de la nulidad de pleno derecho de los actos administrativos "contrarios al ordenamiento jurídico por los que se adquieren facultades o derechos, cuando se carezca de los requisitos esenciales para su adquisición" [art. 62.1.f) L.P.A.C.]:D.46/01, F.J.2.

- En cuanto a lo segundo, esos requisitos adicionales pueden consistir en la exigencia de ciertas condiciones personales en los solicitantes que sirvan como criterio para resolver con preferencia las presentadas y proceder a otorgar las autorizaciones de nueva plantación, dentro del cupo concedido para esa campaña por las autoridades estatales. Y, a partir de ahí, es también innegable que, si resultaren ser falsas o inexistentes las condiciones personales alegadas, igualmente nos encontraríamos en el caso de la nulidad de pleno derecho de los actos administrativos que hubieren otorgado las autorizaciones de nueva plantación, por aplicación de lo dispuesto en el citado art. 62.1.f) L.P.A.C.: D.46/01, F.J.2.

- Ámbitos del Derecho Privado y Público en esta materia:

- Necesidad de delimitación de estos ámbitos:

- Siendo la plantación, en principio, una cuestión privada, pero estando la de viñedos sujeta a intervención administrativa, el discernimiento en esta materia entre los planos de Derecho Privado y Derecho Público resulta esencial: D.11/01, F.J.4; D.26/01, F.J.2.

- La normativa específica en la materia -comunitaria europea, estatal y autonómica-, en efecto, ha conjugado siempre ambas perspectivas bien es cierto que a veces no con la claridad necesaria, lo que ha provocado no pocas disfunciones en la práctica:D.26/01, F.J.2.

- La trascendencia práctica de la delimitación entre las esferas privada y pública en las diversas posiciones jurídicas en esta materia estriba, por de pronto, en que, sin perjuicio de las acciones civiles que puedan ejercitar entre sí los interesados ante la jurisdicción ordinaria, las infracciones a la normativa administrativa relativas a incumplimiento de condiciones y requisitos exigidos por la misma pueden dar lugar, si procede, no sólo a la incoación de expedientes administrativos sancionadores, sino también a la anulación de los actos administrativos de autorización y de las inscripciones en los registros administrativos correspondientes, en su caso, mediante el procedimiento de revisión de oficio de los mismos: D.11/01, F.J.4 D).

- Criterios generales de delimitación:

- Propiedad y derecho de uso o disfrute son las titularidades jurídico-privadas sobre la finca; "derechos de plantación o replantación" son posiciones jurídicas que ostentan dichos titulares -y no otras personas- frente a la Administración, con efectos de Derecho público y regidas por éste, por tanto:D.26/01, F.J.2.

- Ni siquiera en el caso de las llamadas "transferencias de derechos de replantación" puede dejar de decirse que tales "derechos" son posiciones jurídicas de Derecho público exclusivamente, aunque el hecho de que su normativa específica permita que dichas posiciones jurídico-públicas puedan ser objeto de un limitado tráfico entre particulares haga que los negocios jurídicos utilizados por éstos para llevarlo a cabo -en ningún caso los "derechos de replantación" mismos- pertenezcan, lógicamente, al ámbito del Derecho privado y la resolución de los conflictos inter privatos que dicho tráfico genere corresponda, exclusivamente, como no podía ser de otro modo, a la jurisdicción civil:D.26/01, F.J.2.

- Así pues, la intervención administrativa -concretada en la concesión de los llamados "derechos de plantación", o "de replantación" de viñedo- opera sobre derechos subjetivos privados preexistentes atinentes a las fincas rústicas. A la hora de dictar sus actos en esta materia, la Administración no goza de total autonomía respecto a dichos derechos privados, ni éstos son una cuestión exclusiva de la jurisdicción civil que en nada afecte a las resoluciones y decisiones de aquélla. Por el contrario -y aparte la eventual incoación de expedientes sancionadores-, procede la revisión de los actos administrativos capaces de generar esos llamados "derechos de plantación o replantación" si se demuestra que las titularidades jurídico-privadas sobre la finca afirmadas por los interesados, que constituyen presupuesto para la validez de aquéllos, son inexistentes o falsas. Entonces, en efecto, nos encontraríamos en el caso de la nulidad de pleno derecho de los actos administrativos "contrarios al ordenamiento jurídico por los que se adquieren facultades o derechos, cuando se carezca de los requisitos esenciales para su adquisición" [art. 62.1.f) L.P.A.C.]:D.26/01, F.J.2.

-Puede y debe decirse, entonces, que el examen de tales titularidades jurídico-privadas ha de llevarse a cabo necesariamente por la Administración (y, en caso de recurso, por los órganos de la jurisdicción contencioso-administrativa), aquí en tanto que son "requisito esencial" para la validez de los actos administrativos cuya revisión se pide, a cuyo efecto constituyen una suerte de "prejudicialidad" civil en cuyo examen, a los solos efectos de resolver el expediente, debe entrarse: por supuesto, sin perjuicio de lo que al respecto puedan decidir los Jueces y Tribunales del orden jurisdiccional civil, a los que compete en exclusiva declarar, con los efectos y la santidad de la cosa juzgada, la existencia y entidad de las titularidades y los derechos subjetivos privados:D.26/01, F.J.2.

- El propio modelo o impreso utilizado por la Administración, reflejo de la normativa entonces vigente -y aun de los principios jurídicos más elementales-, lo pone de manifiesto al exigir se haga constar quién es el propietario de la tierra (casilla C) del que en último término ha de proceder el título diverso, real o personal, que en su caso justifique el uso y disfrute de la parcela por el cultivador, debiendo éste cuando menos manifestar cuál sea ese título (a lo que el impreso dedicaba la casilla B, en la que había de manifestarse si la finca se cultivaba "en calidad de propietario, arrendatario o aparcero"): D.26/01, F.J.4.

- El ámbito del Derecho Privado en esta materia:

- La titularidad "ob rem" de los derechos de plantar y arrancar:

- El derecho de plantar y arrancar viñas es privado pues las facultades jurídicas de plantar viñas u otras especies vegetales en un predio (ius plantandi) y de arrancar lo plantado (ius avellendi) corresponden al propietario del mismo como inherentes a su derecho real de dominio (art. 350 del Código Civil):D.11/01, F.J.3.1.

- También pueden corresponder a personas distintas del propietario de la finca que ostenten sobre ella ciertos iura in re aliena, es decir, derechos reales (usufructo, censo, etc) o personales (arrendamiento rústico, aparcería, etc) que integren en su contenido tales facultades:D.11/01, F.J.3.1.

- Por tanto, titulares de los derechos de plantación y arranque de viñedos son, desde una perspectiva jurídico-privada, todos aquellos cultivadores de fincas rústicas a quienes habilite para ello el título jurídico en cuya virtud cultiven el fundo correspondiente:D.11/01, F.J.3.1.

- Así resulta del art. 1.3 del R.D.1472/00 , por el que se regula el potencial de producción vitícola, a cuyo tenor: "se entiende por titular de la parcela el que tiene o adquiere derechos de plantación o replantación sobre la misma, bien como consecuencia de un derecho de propiedad o bien porque tenga atribuido un derecho de uso o disposición (sic: ha de querer decir, obviamente, disfrute) sobre la citada parcela" :D.11/01, F.J.3.1;D.26/01, F.J.2.

- En ese sentido debe entenderse la expresión de nuestro D.32/99 cuando afirmábamos que el titular de los derechos de plantación es el del predio y que tales derechos son "ob rem":D.11/01, F.J.3.1.

- Si, aparte la consideración de la titularidad de la finca, se considera la de las cepas mismas, ha de atribuirse la misma, igualmente, a los sucesivos propietarios, porque la propiedad del terreno -a falta de alegación ni prueba alguna sobre la existencia de otros derechos sobre el predio que pudieran conferir a terceros facultades sobre lo plantado- se extiende a las cepas existentes sobre la parcela (superficies solo cedit: cfr. art. 350 Cc.): D.26/01, F.J.3 B).

- El ejercicio de esas facultades:

- El ejercicio de esas facultades se mueve en el plano micro-económico de cada finca o, a lo sumo, de cada explotación agraria, es decir, del conjunto de fincas explotadas como una unidad económica por un mismo cultivador aunque no sean colindantes y, por ello, la plantación de especies vegetales, su cultivo y obtención de los frutos y productos de que son susceptibles, como las uvas y el vino en el caso de las plantaciones de viñas, así como la eventual negociación posterior de los mismos, pertenece, en principio, al ámbito del Derecho Privado: D.11/01, F.J.3.1.

- El ámbito del Derecho público en esta materia:

- Si el ejercicio de las facultades de plantar y arrancar lo plantado es contemplado macro-económicamente, es decir, agregado al de otros cultivadores en una área territorial más extensa, como puede ser una comarca, provincia, región, y, por supuesto, un Estado o Comunidad supranacional de Estados, como es la Unión Europea, se convierte en un fenómeno que afecta al interés público ya que la abundancia o escasez del cultivo correspondiente y de los frutos y productos del mismo derivados tiene trascendencia en el mercado, puede encarecer o abaratar los precios y, en suma, afectar a la economía del sector y al nivel económico de quienes en el mismo trabajan. Y todo ello ya no son meros asuntos privados sino de amplia trascendencia social que legitiman una intervención de los poderes públicos mediante disposiciones que se sitúan claramente en el ámbito del Derecho Público:D.11/01, F.J.3.2.

- La intervención administrativa en el mercado vitivinícola, habida cuenta del tradicional exceso en el cultivo de viñas y en la producción de vino, se instrumenta normalmente mediante la técnica de establecer por medio de una norma legal de rango suficiente una prohibición general de plantar viñas en un espacio y tiempo determinados, la cual se levanta únicamente en casos justificados mediante una autorización administrativa expresa y el establecimiento de Registros administrativos para permitir un adecuado control al respecto:D.11/01, F.J.3.2.

- También se trasluce el Derecho Público en la fijación de criterios de prelación para el reparto de la superficie de plantación vitícola autorizable dentro de la globalmente contingentada por la U.E., los cuales criterios son de Derecho Administrativo interno, es decir, impuestos por el Estado o las CC.AA. competentes para fijar una serie de condiciones objetivas y subjetivas que los peticionarios han de reunir y la Administración comprobar para otorgar las correspondientes autorizaciones administrativas: D.11/01, F.J.3.3 D).

- La perspectiva de Derecho público aparece también en el caso de nulidad de pleno derecho de los actos administrativos en esta materia que sean "contrarios al ordenamiento jurídico por los que se adquieren facultades o derechos, cuando se carezca de los requisitos esenciales para su adquisición" [art. 62.1.f) L.P.A.C.] pues la existencia de una titularidad jurídico-privada sobre la finca que faculte para arrancar el viñedo plantado en ella es requisito esencial para la validez del acto administrativo: D.26/01, F.J.2; D.26/01, F.J.4.

- Normativa en materia de plantaciones de viñedo:

- Derecho romano:

- La intervención administrativa sobre plantaciones vitícolas es muy antigua pues las primeras prohibiciones y limitaciones a la plantación de viñedo se remontan al Derecho imperial romano: D.11/01, F.J.3.3.

- Derecho español anterior a la adhesión de España a la U.E.:

- En España, prescindiendo de más remotos antecedentes, dicha intervención se prevé ya genéricamente en el propio Código Civil cuyo art. 348 sujeta la propiedad a las limitaciones establecidas en las leyes, mientras su art. 350 sujeta la facultad de plantar a los reglamentos de policía:D.11/01, F.J.3.3.

- Las principales medidas interventoras de la Administración fueron sistematizadas en el todavía vigente Estatuto del Vino, la Viña y los Alcoholes, aprobado por Ley estatal de 2-12-1970 y se han consolidado desde la asunción por España del acervo comunitario europeo en esta materia y su trasposición interna, tanto por el Estado como por las Comunidades Autónomas competentes en materia de agricultura:D.11/01, F.J.3.3.

- Derecho comunitario europeo:

- Tras la adhesión de España a la U.E, el intervencionismo administrativo en la viticultura se ha visto potenciado. Concretamente, en materia de nuevas plantaciones de viñedo se ha operado en el Derecho comunitario europeo el tránsito de un sistema de simple obligación de notificación a la Administración del hecho de la plantación (que fue el establecido en el Reglamento (C.E.E.) 816/1970) a otro de prohibición general de llevar a cabo nuevas plantaciones de viñedo, prohibición que se alza con una autorización administrativa en los casos tasados en que las normas aplicables lo hacen posible:D.11/01, F.J.3.3.A).

- Enumeración detallada de la normativa comunitaria europea en materia vitivinícola hasta 2001:D.11/01, F.J.3.3.A).

- Puede afirmarse que en todo el tiempo transcurrido desde el año 1976 hasta hoy, el régimen jurídico de las plantaciones de viñedo ha permanecido invariable en el ámbito de la U.E. puesto que los sucesivos Reglamentos comunitarios que han ido aprobándose se han limitado a clarificar jurídicamente algunos puntos que habían producido disfunciones e interpretaciones viciosas: D.11/01, F.J.3.3.A).

- Como excepciones a la regla general prohibitiva de plantaciones de viñedo, son posibles [cfr. art. 2.1 del Reglamento (CE.) 1493/99 ]: a) la plantación de vides realizada de conformidad con lo que el mencionado Reglamento comunitario denomina un derecho de nueva plantación; b) la plantación de vides realizada por virtud de un derecho de replantación. y c) la plantación de vides realizada en razón de un derecho de plantación procedente de una reserva:D.11/01, F.J.3.3.A).

- Estos casos excepcionales son los que dan lugar a autorizaciones administrativas (cual es el caso de los llamados "derechos de nueva plantación"), o bien a posiciones jurídicas que, en concurrencia con otros requisitos, facultan para obtener una autorización administrativa (que es lo que ocurre en el supuesto de los denominados "derechos de replantación" ):D.11/01, F.J.3.3.A).

- Derecho español posterior a la adhesión de España a la U.E.:

- Derecho estatal:

- El Estado español -que ya contaba desde 1979 con toda la normación inherente a la Ley aprobatoria del Estatuto de la Vid, el Vino y los Alcoholes-, ha dictado los RR.DD. núms. 2658/96 , sobre régimen de autorizaciones para plantación de viñedo y 1472/00 , por el que se regula el potencial de producción vitícola, en el cual se afirma que sus prescripciones "tienen carácter de normativa básica, de conformidad con lo establecido en el art. 149.1.13.ª CE., que atribuye al Estado la competencia exclusiva en materia de bases y coordinación de la planificación general de la actividad económica" (D.A.1ª): D.11/01, F.J.3.3.B).

- El resto de normativa estatal en la materia fue citada extensamente en nuestro D.32/99, F.J.3.2.A) al que nos remitimos, bastándonos ahora con recordar que la S.T.C. 186/88 reconoció las competencias del Estado central en materia de regulación general del régimen de plantaciones de viñedo a pesar de haber sido asumidas con carácter exclusivo por las Comunidades Autónomas:D.11/01, F.J.3.3.B).

- Derecho Autonómico:

- Las Comunidades Autónomas que han asumido competencias estatutarias en materia de agricultura y denominaciones de origen han dictado diversas disposiciones, normalmente con rango reglamentario, para aplicar la normativa comunitaria y estatal sobre el régimen de plantaciones de viñedo: D.11/01, F.J.3.3.C).

- Derecho Autonómico de La Rioja:

- La C.A.R. ha procedido, a través de la Consejería competente en materia vitivinícola, a dictar diversas Órdenes reguladoras de las sucesivas campañas de plantación, por más que, como advertíamos en nuestro D.32/99, F.J.3, haya de estimarse insuficiente el rango normativo de Orden para regular una materia en la que se desarrolla Derecho estatal y se traspone Derecho Comunitario Europeo:D.11/01, F.J.3.3.C).

- Enumeración detallada y descriptiva de las distintas disposiciones dictadas por la C.A.R. en materia vitivinícola hasta 2001:D.11/01, F.J.3.3.C).

- Sentido de esta normativa y su virtualidad hermenéutica:

- Como señalábamos en D.32/99, F.J.3, todo este bloque normativo se inserta en el más amplio de la política agraria común (PAC) que tiende, en líneas generales, a ordenar racionalmente el mercado vinícola en el ámbito europeo limitando enérgicamente la masa vitícola en la U.E. mediante la fijación de un contingente global de hectáreas susceptibles de plantación con vides destinadas a la producción de vinos de calidad ya que el resto de la producción, salvo ciertas excepciones, debe destinarse a la destilación alcohólica:D.11/01, F.J.3.3.D).

- Ese contingente de superficie de plantación autorizable no se adjudica directamente por los órganos comunitarios centrales sino que se distribuye entre los distintos Estados miembros quienes, a su vez, lo reparten internamente, todo ello en virtud de criterios diversos de política agraria económica y social:D.11/01, F.J.3.3.D).

- La fijación, distribución y ulterior reparto de la superficie cultivable con viñas se configura así como un proceso atribuido a diversas instancias administrativas y regulado por normas de distinto ámbito -europeas, estatales, autonómicas- (por razón del juego en esta materia del principio de competencia) y de distinto rango (por razón del juego también del principio de jerarquía dentro de cada ámbito) pero cuya interpretación, si bien debe ser armónica, en cuanto que todas integran un mismo grupo normativo (el regulador del mercado vitivinícola), no debe olvidar que los criterios de reparto en cada ámbito obedecen a finalidades que pueden ser distintas (desde la mera igualdad de cuotas de reparto, hasta el establecimiento de preferencias al respecto por razón de zonas de mayor potencial o calidad o de sectores de productores en virtud de diversos criterios de política social agraria):D.11/01, F.J.3.3.D).

- Conviene insistir en esta última consideración ya que es importante para la fijación de criterios hermenéuticos en esta materia tener claro que el sentido y finalidad general del Derecho Comunitario Europeo al respecto no es sino limitar la superficie plantable con viñas para conseguir una producción vinícola de calidad, mientras que los criterios de reparto de esa superficie en el seno de cada Estado miembro constituyen, en principio, una cuestión de mero Derecho interno que cada Estado resuelve con arreglo a sus propias políticas económicas y sociales:D.11/01, F.J.3.3.D).

- Concretamente en España, la estructura autonómica del Estado hace que el reparto se efectúe por Comunidades Autónomas y que cada una de ellas fije sus propios criterios de reparto en función de las finalidades de política económica o social agraria que estime más convenientes:D.11/01, F.J.3.3.D).

- Así, la Comunidad Autónoma de La Rioja está priorizando en los repartos a ciertas explotaciones agrarias o a los titulares de las mismas que sean jóvenes agricultores o reúnan una serie de condiciones subjetivas y objetivas que no son las mismas que se exigen en otras Comunidades Autónomas:D.11/01, F.J.3.3.D).

- Estos criterios de prelación son de Derecho Administrativo y la Administración debe velar para que, una vez establecidos con el rigor y seriedad precisos, no sean fácilmente burlados mediante la interposición de personas u otros fraudes semejantes: D.11/01, F.J.3.3.D).

- Derechos de nueva plantación (régimen de las "nuevas plantaciones"):

- Naturaleza jurídica:

- Los casos excepcionales en que el Derecho comunitario europeo permite nueva plantación de vides dan lugar a autorizaciones administrativas (cual es el caso de los llamados "derechos de nueva plantación"):D.11/01, F.J.3.3.A).

- En el caso de nuevas plantaciones el ius plantandi es una facultad jurídico-privada preexistente en el patrimonio del cultivador que la Administración no le concede sino simplemente le autoriza a ejercitar en una finca concreta, de suerte que los efectos jurídico-privados de dicha facultad y los principales efectos jurídico-públicos de la autorización administrativa conferida se consuman de forma instantánea (in fieri) mediante la realización de la plantación por el titular autorizado para ello:D.11/01, F.J.4.

- La autorización para plantar la finca de origen consuma jurídicamente sus principales efectos al realizarse la plantación autorizada por la misma: D.11/01, F.J.4 C) d).

- Decimos los principales, porque la norma administrativa (cfr., por ejemplo en la C.A.R. el art. 8 de la Orden 18/99 ) puede también imponer al cultivador las cargas de conservar durante cierto tiempo la plantación autorizada si desea obtener luego ciertos beneficios, especialmente los derechos de replantar en la propia explotación o de transferir esa facultad a terceros y de exigir, en éste último caso, que entre el cultivador autorizado y el que finalmente pueda adquirir los derechos de replantación exista un tracto sucesivo que tenga reflejo en los Registros administrativos correspondientes:D.11/01, F.J.4.

- Sin perjuicio de la eficacia de esas cargas de Derecho Público, el derecho de cultivar -a cuyo contenido pertenece la facultad de plantar viñas- genera una operatividad posterior en el tiempo (in facto esse), centrada sobre todo en el ejercicio de la facultad de apropiarse de los frutos o productos derivados de la plantación, que, sustancialmente, sigue siendo de Derecho Privado:D.11/01, F.J.4.

- Se trata de una facultad jurídica (ius fruendi) distinta del ius plantandi y que pertenece al titular del derecho de cultivar la finca correspondiente, bien sea por accesión cuando dicho titular sea el mismo propietario de ella (art. 353 Código Civil), bien por un simple derecho de percepción de sus frutos y productos cuando el cultivador sea el titular de un derecho real o personal sobre la finca distinto del dominio de la misma (por ejemplo, arts. 471 y 1632 del Código Civil, caso de usufructo y el censo, respectivamente, arts. 10 y 61 LAR, caso de arrendamientos rústicos, etc):D.11/01, F.J.4.

- Tratándose de "derechos de nueva plantación", los legisladores comunitario-europeo e interno español se han limitado a establecer una prohibición general (aunque temporal) de llevar a cabo nuevas plantaciones de viñas, prohibición que se alza o excepciona sólo en casos determinados mediante un acto administrativo de naturaleza autorizatoria:D.11/01, F.J.5.2.

- Derecho de arranque:

- El arranque como derecho y como hecho:

- El ius avellendi o derecho de arranque es el que asiste al cultivador con derecho sobre lo plantado cuando decide ejercitarlo en el sentido de arrancar la plantación: D.11/01, F.J.4, B).

- Requisitos del arranque jurídicamente relevante:

- Remisión al D.32/99, F.J.3 en lo relativo a requisitos del arranque, su declaración y la naturaleza jurídica de su comprobación administrativa:D.11/01, F.J.4, B).

- El arranque debe ser efectivo y efectuado por quien tenga efectivamente la titularidad sobre la parcela y las cepas no por el que resulte falsamente como tal de los registros administrativos de plantaciones de viñedo ni por quien las arrancó de hecho sin tener derecho subjetivo alguno que le facultara para arrancar una viña ajena en cuyo caso no puede adquirir los derechos de plantación que corresponderían al verdadero titular de la tierra:D.26/01, F.J.4.

- Efectos del arranque declarado y administrativamente comprobado:

- El ejercicio de ese derecho de arrancar produce el hecho del arranque y de éste hecho o, en rigor, del arranque declarado y administrativamente comprobado surge una posición jurídico-pública nueva y especial para el cultivador consistente en que, durante un plazo de caducidad legalmente establecido, la norma administrativa le legitima i) para solicitar y, eventualmente, si reúne las condiciones precisas para ello, para obtener, una nueva y distinta autorización administrativa que le permita volver a plantar viñedo en la misma finca o en otra u otras de su misma explotación (derecho de replantación); o bien ii) para transferir, mediante negocios jurídico-privados gratuitos u onerosos (derecho de transferencia), esa legitimación a terceros cultivadores de otras fincas (es decir, no a cualesquiera personas, sino sólo a las que ostenten sobre ellas una titularidad jurídico-privada que les permita plantar viñas en las mismas), de forma que tales terceros pueden solicitar -y, si reúnen el resto de requisitos precisos para ello, obtener- de la Administración, en base a la legitimación transferida, una nueva y distinta autorización administrativa para plantar (plantación sustitutiva) una superficie de viñedo equivalente a la arrancada:D.11/01, F.J.4, B).

- La norma administrativa anuda al hecho del arranque declarado y administrativamente comprobado la consecuencia jurídica del nacimiento de una legitimación temporal para solicitar y, eventualmente, obtener de la Administración una autorización de plantación, si se reúnen los demás requisitos necesarios para ello:D.11/01, F.J.4, C) b).

- Lógicamente, siendo nulo el acto administrativo de constatación del arranque, reconocimiento de los "derechos de replantación" e inscripción en el Registro de Parcelas con derecho a replantación, ha de serlo también necesariamente, en cuanto a la superficie a replantar correspondiente a la de la parcela supuestamente arrancada, la autorización de replantación: , así como la ulterior inscripción de la misma: D.26/01, F.J.4 B).

- Carácter jurídico-público de la posición jurídica nacida del arranque declarado y administrativamente comprobado:

- La posición jurídica nueva que nace "ope legis" del arranque declarado y administrativamente comprobado, la hemos calificado como de carácter jurídico-público ya que del hecho del arranque legítimo de una plantación no deriva en Derecho Privado otra facultad que la de apropiación de lo arrancado y sus frutos por quien tenga derecho a ello, mientras que aquí se genera una legitimación temporal para solicitar y, eventualmente, obtener, una nueva autorización administrativa de plantación, sea por el titular de la misma explotación (replantación) o por un tercer cultivador ajeno a la misma (plantación sustitutiva) a quien aquél la hubiere transferido:D.11/01, F.J.4, B).

- La naturaleza de la posición jurídica nacida del arranque declarado y administrativamente comprobado es siempre de Derecho Público aunque no se plasme en una replantación que se efectúe en una finca perteneciente a la propia explotación sino en una plantación sustitutiva en una finca perteneciente a la explotación de un tercero en virtud de previos negocios jurídico-privados de transferencia: D.11/01, F.J.4, C).

- Contenido de dicha posición:

- Esa posición jurídico-pública consiste en la mera legitimación para solicitar y, eventualmente, obtener de la Administración, si se reúnen los demás requisitos precisos para ello, una nueva autorización para plantar viñas en una superficie rústica equivalente a la arrancada:D.11/01, F.J.4, C), a).

- Desvinculación de esta posición con las anteriores y tracto registral sucesivo:

- La posición jurídica que nace del arranque declarado y administrativamente comprobado se encuentra, en principio, desvinculada jurídicamente de la anterior, sin embargo se encuentra frecuentemente conectada con la misma debido al tracto sucesivo que la legislación impone en los Registros administrativos correspondientes por motivos de seguridad jurídica:D.11/01, F.J.4 C) d).

- La posición jurídica que la nueva autorización administrativa determina para el titular del cultivo de viña a título de replantación o plantación sustitutiva no trae causa en sentido jurídico de la autorización anteriormente conferida para plantar la finca arrancada pues la autorización para plantar la finca de origen consumó jurídicamente sus principales efectos al realizarse la plantación autorizada por la misma:D.11/01, F.J.4 C) d).

- Derecho de replantación:

- La replantación como posición jurídico-pública derivada del arranque declarado y administrativamente comprobado:

- Los casos excepcionales en que el Derecho comunitario europeo permite replantar vides dan lugar a posiciones jurídicas que, en concurrencia con otros requisitos, facultan para obtener una autorización administrativa, que es lo que ocurre en el supuesto de los denominados "derechos de replantación" :D.11/01, F.J.3.3.A).

- Es claro el carácter público de la posición jurídica nacida del arranque declarado y administrativamente comprobado en el caso de su ejercicio para efectuar una replantación:D.11/01, F.J.4, C).

- El derecho de replantación forma parte, junto con el transferencia, de la posición jurídico-pública nueva y especial que, para el cultivador que decide ejercitar su derecho de cultivo en el sentido de arrancar la plantación, surge del hecho del arranque declarado y administrativamente comprobado, y en virtud de la cual la norma administrativa le legitima para solicitar y, eventualmente, si reúne las condiciones precisas para ello, para obtener, una nueva y distinta autorización administrativa que le permita volver a plantar viñedo en la misma finca o en otra u otras de su misma explotación: D.11/01, F.J.4 B).

- El enlace entre ambas autorizaciones ( la inicial para plantar y la posterior al arranque para volver a plantar) se aprecia especialmente en el caso de las replantaciones, debido a que el nuevo cultivador autorizado a replantar suele ser el mismo que ya lo fue de la autorización de plantación de viñedo en la finca arrancada:D.11/01, F.J.4 C) d).

- Derechos de transferencia y plantación sustitutiva:

- El derecho de transferencia como posición jurídica derivada del arranque declarado y administrativamente comprobado:

- El derecho de transferencia forma parte, junto con el de replantación, de la posición jurídico-pública nueva y especial que, para el cultivador que decide ejercitar su derecho de cultivo en el sentido de arrancar la plantación, surge del hecho del arranque declarado y administrativamente comprobado, y en virtud de la cual la norma administrativa le legitima para transferir, mediante negocios jurídico-privados gratuitos u onerosos, esa legitimación a terceros cultivadores de otras fincas (es decir, no a cualesquiera personas, sino sólo a las que ostenten sobre ellas una titularidad jurídico-privada que les permita plantar viñas en las mismas), de forma que tales terceros pueden solicitar -y, si reúnen el resto de requisitos precisos para ello, obtener- de la Administración, en base a la legitimación transferida, una nueva y distinta autorización administrativa para plantar (plantación sustitutiva) una superficie de viñedo equivalente a la arrancada:D.11/01, F.J.4, B).

- Efecto de sustantivación o patrimonialización:

- El carácter público de la posición jurídica nacida del arranque declarado y administrativamente comprobado es clara en el caso de su ejercicio para efectuar una replantación, pero puede parecer de carácter privado en el caso de su empleo para efectuar una plantación sustitutiva, debido a que, al ser susceptible de tráfico jurídico oneroso -el art. 8.1 del Reglamento (C.E.E.) 3302/90 , establece que puede ser "objeto de una transacción comercial"-, dicha posición jurídica experimenta por efecto del mercado una sustantivación o patrimonialización en la medida de su precio verdadero o fiscalmente imputable, lo que puede inclinar a concebir su comercio como el de una cosa mueble integrada en la categoría mercantil de los títulos-valores y, en suma, a concebir la posición misma negociada como de naturaleza jurídico-privada:D.11/01, F.J.4, B).

- Dicho efecto no permite una asimilación con los títulos valores:

- Cuando la posición jurídica nacida del arranque declarado y administrativamente comprobado, adopta la forma de "ius transferendi", ello no significa en absoluto, como frecuentemente se entiende en la práctica, que dicha posición sea susceptible de un omnímodo tráfico jurídico cual si se tratase de una cosa mueble y, concretamente, de una mercadería reconducible a la categoría mercantil de los títulos-valores:D.11/01, F.J.4, C), e).

- Carácter público y no privado de dicha posición jurídica:

-En opinión de este Consejo ésta última concepción del ius tranferendi, esto es, del derecho de transferir a un tercero los derechos de replantación generados por un arranque declarado y administrativamente comprobado, resulta claramente errónea puesto que la naturaleza de la posición jurídica nacida del arranque declarado y administrativamente comprobado es siempre de Derecho Público aunque no se plasme en una replantación que se efectúe en una finca perteneciente a la propia explotación sino en una plantación sustitutiva en una finca perteneciente a la explotación de un tercero en virtud de previos negocios jurídico-privados de transferencia: D.11/01, F.J.4, B).

- Razones para afirmar el carácter jurídico-público de dicha posición jurídica:

- Por razón de su objeto:

- Lo que se transfiere en esos negocios traslativos no son propiamente "derechos de plantación o replantación", como abreviada e incorrectamente suele decirse, es decir, no se transfieren facultades jurídico-privadas de cultivo como son las de plantar, arrancar o replantar, sino una posición jurídico-pública consistente en la mera legitimación para solicitar y, eventualmente, obtener de la Administración, si se reúnen los demás requisitos precisos para ello, una nueva autorización para plantar viñas en una superficie rústica equivalente a la arrancada:D.11/01, F.J.4 C) a).

- Por su origen:

- El origen de esta posición jurídica no se encuentra en un preexistente derecho privado a plantar, arrancar o transferir derechos de replantación, sino en la norma administrativa que anuda al hecho del arranque declarado y administrativamente comprobado la consecuencia jurídica del nacimiento de una legitimación temporal para solicitar y, eventualmente, obtener de la Administración una autorización de plantación, si se reúnen los demás requisitos necesarios para ello:D.11/012, F.J.4 C), b).

- Por su temporalidad:

- La legitimación especial en que dicha posición consiste es rigurosamente temporal ya que su ejercicio está sujeto a un plazo de caducidad establecido por la norma administrativa y que se comporta como un término esencial de suerte que, transcurrido el mismo sin haber ejercitado la legitimación en que la posición consiste, ésta decae jurídicamente a todos los efectos: D.11/012, F.J.4 C), c).

- Por su conexión:

- Aunque se trata de una autorización administrativa completamente nueva y distinta de la que anteriormente hubiera podido conferirse para plantar la finca arrancada, (pues la posición jurídica que nace del arranque declarado y administrativamente comprobado se encuentra, en principio, desvinculada jurídicamente de la anterior), sin embargo se encuentra frecuentemente conectada con la misma debido al tracto sucesivo que la legislación impone en los Registros administrativos correspondientes por motivos de seguridad jurídica:D.11/01, F.J.4 C) d).

- El enlace entre ambas autorizaciones se aprecia especialmente en el caso de las replantaciones (debido a que el nuevo cultivador autorizado a replantar suele ser el mismo que ya lo fue de la autorización de plantación de viñedo en la finca arrancada), pero también en el de las plantaciones sustitutivas (debido a que el nuevo cultivador autorizado a plantar ha debido adquirir la legitimación que, junto con otras condiciones, precisa para obtener la autorización, y esa legitimación había resultado de un arranque declarado y administrativamente comprobado en la finca de origen la cual normalmente había sido plantada en virtud de una anterior autorización administrativa):D.11/01, F.J.4 C) d).

- Sin embargo, la posición jurídica que la nueva autorización administrativa determina para el titular del cultivo de viña a título de replantación o plantación sustitutiva no trae causa en sentido jurídico de la autorización anteriormente conferida para plantar la finca arrancada pues la autorización para plantar la finca de origen consumó jurídicamente sus principales efectos al realizarse la plantación autorizada por la misma:D.11/01, F.J.4 C) d).

- Por la limitación de su comercio:

- Cuando la posición jurídica nacida del arranque declarado y administrativamente comprobado, adopta la forma de "ius transferendi", ello no significa en absoluto, como frecuentemente se entiende en la práctica, que dicha posición sea susceptible de un omnímodo tráfico jurídico cual si se tratase de una cosa mueble y, concretamente, de una mercadería reconducible a la categoría mercantil de los títulos-valores, y ello tanto por razón del transmitente y del adquirente como de la Administración: D.11/01, F.J.4 C) e).

- Desde la perspectiva del transmitente, rige aquí el principio "nemo dat quod non habet", en cuya virtud los eventuales derechos de plantación sólo puede transmitirlos quien sea titular de los mismos, esto es, quien resulte titular del derecho de cultivo sobre la parcela en la que se ha producido la declaración de arranque administrativamente comprobada y figure como tal en el Registro administrativo correspondiente:D.11/01, F.J.4 C) e).

- Desde la perspectiva del adquirente, este comercio queda sustraído al principio de libertad civil y mercantil esencial en las transmisiones privadas ya que, por motivos de interés público, está regulado por la normativa administrativa la cual prohíbe terminantemente transmitir esas posiciones jurídicas a cualquier tercero capaz y permite hacerlo sólo en favor de aquellos que sean titulares de derechos de cultivo sobre fincas rústicas susceptibles de plantación de viñedo (cfr. art. art.4.2 del R.D.1472/00 ):D.11/01, F.J.4, C) e) ii).

- Desde la perspectiva de la Administración, los adquirentes en forma alguna pueden equipararse a los legítimos tenedores de un título-valor de carácter mercantil ya que no quedan "ipso iure" legitimados por su adquisición para obtener una nueva autorización administrativa de plantación, sino que, además de presentar con su correspondiente solicitud el documento acreditativo de haber adquirido por justo título la posición que nos ocupa de quien legítimamente podía transferírsela, precisan cumplir cuantos otros requisitos exige la norma administrativa con el carácter de condiciones iuris para conferir una nueva autorización de plantación: D.11/01, F.J.4, C) e) ii).

- Derechos de transferencia procedentes de otras regiones españolas (llamados "transfers"):

- Los llamados transfers son los documentos acreditativos de la transferencia de derechos de replantación procedentes de arranques declarados y administrativamente comprobados fuera de la Denominación de Origen Calificada Rioja: D.11/01, F.J.4,C) in fine.

- Su admisibilidad está pospuesta en La Rioja por el art. 3.1, segundo inciso, de la Orden 37/00 de la Consejería de Agricultura que exige esperar a que la Comunidad Autónoma de La Rioja desarrolle reglamentariamente los arts. 5 a 8 del R.D.1472/00 , sobre producción vitícola, que los permite limitadamente en España: D.11/01, F.J.4,C) in fine.

- Autorizaciones administrativas en esta materia:

- Carácter no rigurosamente reglado:

- La autorización administrativa en materia de plantación de viñedos no es un acto rigurosamente reglado que deba otorgarse sin más a cualquier peticionario que simplemente presente en regla los documentos acreditativos de la adquisición de la posición jurídica que nos ocupa, puesto que el solicitante de la nueva plantación (sea una replantación o una plantación sustitutiva en virtud de transferencia previa de la legitimación para solicitarla) debe cumplir el resto de requisitos y condiciones iuris establecidos al efecto por la norma administrativa:D.11/01, F.J.4,C) in fine.

- Contenido (requisitos y condiciones para obtener la autorización):

- Entre tales requisitos se encuentran las exigencias adicionales contenidas en el art. 4.4. del Reglamento 1493/00 (C.E.E.), transpuesto al Derecho interno español por los arts. 4.1, 4.3, 5.1, 5.2, y 6 del R.D.1472/00 , preceptos éstos que no admiten todo tipo de transferencias, sino sólo las que se refieran a ciertos supuestos, como superficies no superiores a las arrancadas, destinadas a producción de vinos de mesa amparados por indicaciones geográficas o denominaciones de origen o al cultivo de viñas-madres para injertos:D.11/01, F.J.4,C) in fine.

- El Derecho Autonómico de La Rioja ha añadido nuevas condiciones como la cumplimentación de impresos oficiales determinados para las solicitudes de transferencia de derechos de replantación o el trascendente requisito de que los derechos de replantación procedan de la propia Denominación de Origen al posponer la admisibilidad de los llamados transfers: D.11/01, F.J.4,C) in fine.

- Carácter autorizatorio y no concesional de estos actos administrativos:

- En el caso de las nuevas plantaciones de viñedo podría caber la duda de si la técnica de intervención administrativa a la que se ha recurrido es la concesional, pues la gradación de la intervención administrativa en distintas escalas de intensidad obedece a una distinta valoración de las circunstancias concurrentes en cada cultivo que, obviamente, puede variar con el tiempo: D.11/01, F.J.5.2.

- En la actualidad, la plantación de viñedos no puede, desde luego, concebirse como una concesión demanial ni de servicios públicos, pues no tiene por objeto la gestión de un bien o servicio público:D.11/01, F.J.5.2.

- Podría pensarse que se trata de lo que la doctrina ius-administrativista ha denominado una concesión industrial; figura que presenta notables particularidades, que acercan su conformación jurídica a la de las autorizaciones administrativas. De hecho, existen en el Derecho Administrativo de la Agricultura verdaderas concesiones de cultivo, como son las de tabaco, plantas opiáceas otros vegetales especiales: D.11/01, F.J.5.2.

- Sin embargo, estimamos que, hoy por hoy, no es así en materia vitícola puesto que falta la previa publicatio que es consustancial al concepto de concesión ya que ni la normativa comunitario-europea ni la interna española han expropiado con carácter general - nacionalizado o socializado, por utilizar expresiones tradicionales- a los particulares la facultad de plantar viñedo: D.11/01, F.J.5.2.

- Tratándose de "derechos de nueva plantación", los legisladores comunitario-europeo e interno español se han limitado a establecer una prohibición general (aunque temporal) de llevar a cabo nuevas plantaciones de viñas, prohibición que se alza o excepciona sólo en casos determinados mediante un acto administrativo de naturaleza autorizatoria:D.11/01, F.J.5.2.

-Así el Preámbulo del Reglamento (C.E.E.) 1493/99 revela la razón última de la instauración de una intervención administrativa en materia vitícola afirmando que "es necesario controlar de esta manera el uso que los productores hacen de sus propiedades de acuerdo con el interés general" y esa "manera" de intervención administrativa a que alude el citado Preámbulo no es sino el establecimiento de una prohibición de realizar nuevas plantaciones y el consiguiente sistema de autorizaciones administrativas para los casos exceptuados, que se llevó por primera vez a efecto por el antes citado Reglamento 1162/1976:D.11/01, F.J.5.2.

-Tal forma de intervención administrativa ha sido reputada por el Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas, en su Sentencia L. Hauer c. Lund Rheinland?Pfalz de 13-12-79, como una legítima limitación de los derechos privados de los particulares que es plenamente conforme al Derecho Comunitario-Europeo: D.11/01, F.J.5.2.

- Así pues, a juicio de este Consejo y de conformidad con la doctrina sentada en nuestro D.32/99, F.J.3, donde ya apuntábamos que "la actividad vitícola está sujeta al régimen general de autorización administrativa", esta última es la concepción que más se adecua a la naturaleza jurídica de la actividad administrativa de intervención en materia vitícola:D.11/01, F.J.5.3.

- El acto administrativo se acomoda aquí a los clásicos parámetros de la autorización pues se limita a levantar o excepcionar una prohibición de plantar viñas establecida con carácter general en razón del interés público económico, restableciendo el libre ejercicio del ius plantandi por el viticultor que sea titular del mismo con arreglo al Derecho Privado. No hay, pues, un otorgamiento ex novo de dicha facultad, sino la remoción de un obstáculo que, por disposición de la ley, se oponía a la posibilidad de ejercitarla:D.11/01, F.J.5.3.

- No se opone a esta conclusión la doctrina administrativista más autorizada cuando señala que la autorización se perfila hoy como un acto de la Administración por el que ésta consiente a un particular el ejercicio de una actividad inicialmente prohibida, constituyendo al propio tiempo la situación jurídica correspondiente, pues, en este nuevo concepto, permanece el dato de la existencia de una prohibición general previa que actúa sobre actividades que la norma considera como propias de los particulares, lo cual es suficiente para distinguir la autorización de las concesiones, que operan a partir de una previa publicatio o reserva formal del sector a los entes públicos, que de este modo ostentan en el mismo una titularidad primaria de la que disponen libremente: D.11/01, F.J.5.3.

- De todo ello se deduce, como conclusión, que estamos en presencia de meras limitaciones impuestas por el Derecho Público al ejercicio de la facultad jurídico-privada de plantar viñas la cual no ha sido objeto de expropiación, socialización o nacionalización en el ámbito de la Unión Europea y que se instrumenta mediante una prohibición general de nuevas plantaciones que se levanta mediante una mera autorización administrativa en casos determinados pero en el bien entendido de que dicha autorización opera sobre facultades jurídico-privadas preexistentes sin conceder ex novo derecho alguno:D.11/01, F.J.5.3.

- Cláusula implícita "salvo el derecho de propiedad y sin perjuicio de terceros":

- En modo alguno corresponde a la Administración pronunciarse (ni, por mucho que se avance, como proponemos, en la exigencia de un mayor rigor en la prueba de la titularidad de las parcelas, le correspondería hacerlo) sobre la real existencia de los derechos subjetivos privados concernidos pues, como es principio general del Derecho Administrativo, recogido en el art. 12.1 del Reglamento de Servicios de las Corporaciones Locales, aprobado por Decreto de 17-6-1955, "las autorizaciones y licencias se entenderán otorgadas salvo el derecho de propiedad y sin perjuicio del de tercero": D.11/01, F.J.8.

- Aplicando este principio a las autorizaciones administrativas que tengan por objeto derechos de plantación de viñedos, las actuaciones administrativas en esta materia han de entenderse sin perjuicio de las acciones civiles que los interesados en él pudieran ejercitar ante la jurisdicción ordinaria competente, bien sobre la existencia o subsistencia de los contratos de arrendamiento alegados, bien, en la pertinente liquidación de situaciones posesorias, sobre la procedencia del abono de indemnizaciones por la realización de mejoras en la parcela; todo ello de conformidad con las normas del Derecho civil:D.11/01, F.J.8.

- En cualquier caso, quedan a salvo, naturalmente, las acciones civiles que pudieran ejercitar entre sí los particulares concernidos, en particular las indemnizatorias por las mejoras y gastos que podría ejercitar quien fuere poseedor de buena fe y las de restitución de frutos indebidamente percibidos que frente a él, si fuere poseedor de mala fe (cfr. arts. 453 y 455 Cc.):D.26/01, F.J.4 in fine.

- Impresos administrativos en esta materia:

- Su virtualidad en orden a probar en calidad de qué se cultiva la finca:

- El propio modelo o impreso utilizado por la Administración, reflejo de la normativa entonces vigente -y aun de los principios jurídicos más elementales-, lo pone de manifiesto al exigir se haga constar quién es el propietario de la tierra (casilla C) del que en último término ha de proceder el título diverso, real o personal, que en su caso justifique el uso y disfrute de la parcela por el cultivador, debiendo éste cuando menos manifestar cuál sea ese título (a lo que el impreso dedicaba la casilla B, en la que había de manifestarse si la finca se cultivaba "en calidad de propietario, arrendatario o aparcero"). :D.26/01, F.J.4.

- Su virtualidad en orden a la validez del acto administrativo:

- La falsedad en los datos consignados en las casillas del impreso oficial relativos a elementos esenciales del acto administrativo, tales como la titularidad de la parcela y de las cepas, el título de la exploración o del cultivo, determinan la nulidad de dicho acto:D.26/01, F.J.4.

- Registros administrativos en esta materia:

- Necesidad:

- Estos Registros son una consecuencia de las restricciones a la facultad de plantar viñedo libremente y la necesidad de controlar la producción vitícola, establecidas por las normas de Derecho público: D.11/01, F.J.6.1.

- Antecedentes:

- En Derecho Comunitario Europeo:

- En el Derecho comunitario europeo, el precedente de estos Registros es el establecimiento de un Catastro vitícola por el Reglamento núm. 143, de la Comisión (DOCE 2789/62, de 1-12-62), cuyo fin era conocer las superficies plantadas de vid en la Comunidad con objeto de estimar el potencial de producción existente con la máxima precisión y de un modo actualizado:D.11/01, F.J.6.2.

- El Reglamento (C.E.E.) núm. 2392/86, de 24-6-86 (DOCE núm. L 208/1, de 3-7-86), sustituyó dicho Catastro por un Registro vitícola comunitario, que se muestra como complementario del sistema de encuestas estadísticas sobre las superficies vitícolas que había establecido el Reglamento (C.E.E.) núm. 357/79, del Consejo, de 5-2-79, y cuyo fin era idéntico al del antiguo Catastro: saber de un modo actualizado y con precisión y fiabilidad qué parcelas están verdaderamente plantadas de viñedo y qué tipo de medidas de control de plantaciones o de fomento (ayudas para la reconversión, abandono, etc.) se están aplicando sobre las mismas con el fin de poder conocer la evolución del potencial productivo:D.11/01, F.J.6.2.

- En Derecho Autonómico de La Rioja:

- La normativa española ya conocía los indicados Registros administrativos vitícolas. Así, en el caso de La Rioja, la Orden de la Consejería de Agricultura y Alimentación 1/85, creó los Registros de Plantaciones de Viñedo y de Parcelas con derecho a replantación. con sus modificaciones en las sucesivas Órdenes de campaña,: D.11/01, F.J.6.2.

- Naturaleza:

- Prioritaria: publicidad de parcelas y del estado de sus plantaciones:

- A la vista de la normativa que los regula, estos Registros han de ser calificados prioritariamente como meros Registros administrativos, bien de parcelas plantadas de vid, bien de parcelas arrancadas de vid puesto que en ellos se inscriben parcelas y se publican cualidades o situaciones de las mismas (concretamente, que están plantadas de vid o que la plantación de vid que tenían ha sido arrancada), con las consiguientes consecuencias que dichas cualidades o situaciones de las parcelas pueden comportar a efectos administrativos (que son siempre de índole autorizatoria):D.11/01, F.J.6.4.

- Secundaria: publicidad de titularidades administrativas:

- Paulatinamente se ha ido imponiendo también, sin duda en aras de la siempre necesaria seguridad jurídica, su carácter de publicidad de titularidades administrativas: D.11/01, F.J.6.4.

- Eficacia meramente declarativa y no constitutiva:

- La titularidad de los llamados derechos de replantación no nace del Registro y éste se limita a declararla, con efectos, a lo sumo, de una mera presunción iuris tantum y nunca constitutivos:D.11/01, F.J.6.4.

- Tales derechos requieren que la parcela esté inscrita en el Registro de parcelas con derecho a replantación (lo que tendrá lugar por virtud de la declaración de arranque comprobada por la Administración); pero su titularidad corresponderá sólo a quien legítimamente la ostente según un título válido y eficaz en Derecho (sea éste adverado documentalmente o por la comparecencia y consentimiento de las partes ante el funcionario encargado de la llevanza del Registro:D.11/01, F.J.6.4.

- Los titulares de los derechos no son necesariamente quienes publique el Registro sino quienes verdaderamente lo sean en la realidad extra-registral, por eso acierta la Orden autonómica 37/00 cuando, para autorizar una transferencia de derechos de replantación o una plantación sustitutiva, exige su prueba con total independencia de lo que, en orden a la titularidad de la parcela, conste en el Registro:D.11/01, F.J.6.4.

- Pero, esto dicho, la Administración autonómica, para evitar inseguridades jurídicas en materia económicamente tan trascendente en La Rioja, exige, también con acierto en la misma Orden 37/00, la aportación del título correspondiente (sea en forma documental o consensual mediante la comparecencia conjunta y la manifestación conforme de las partes ante el encargado del Registro) para poder modificar los asientos registrales: D.11/01, F.J.6.4.

- En resumen: Los Registros de plantaciones de viñedo y de parcelas con derecho a replantación tienen efectos jurídico?administrativos sustantivos en cuanto a la aptitud de las parcelas para generar actos de la Administración de naturaleza autorizatoria; pero, para autorizar una transferencia de derechos de replantación o una plantación sustitutiva, no los tienen por sí solos en cuanto a la aptitud de los sujetos o solicitantes para obtener dichas autorizaciones, ni en cuanto a la titularidad de los "derechos" o posiciones jurídico?públicas que (junto con la concurrencia de otros requisitos) facultan para obtener aquéllas, si bien generan en el tráfico una apariencia de titularidad que, a lo sumo, se presume "iuris tantum" y que, en obsequio a la seguridad jurídica, sólo puede ser destruida aportando al Registro el título correspondiente acreditado documentalmente (contrato o sentencia) o ratificado mediante la comparecencia simultánea y el consentimiento conjunto de todas las partes afectadas :D.11/01, F.J.6.4.

- Eficacia posesoria :


- Debe permitirse cautelarmente al actual cultivador y titular de los derechos de plantación según el Registro administrativo seguir percibiendo y negociando sin sanción administrativa alguna los frutos de la finca en cuestión en la forma que viene haciéndolo, en aplicación del criterio "favor possidentis" y en obsequio a la seguridad jurídica derivada de su posición en el Registro administrativo, mientras no se resuelva en firme el expediente revisorio: D.11/01, F.J.7 C) c).

- Eficacia legitimatoria:

- Título provisional:

- El título jurídico, es decir, la autorización administrativa inscrita, a cuyo amparo se efectuó una plantación de viñedo, debe estimarse, en obsequio a la eficacia de la apariencia jurídica en la seguridad del tráfico que su inscripción produce, legítimo y subsistente, mientras los actos que determinaron el asiento registral respectivo no sean anulados en virtud del procedimiento de revisión de oficio que, en su caso, proceda:D.11/01, F.J.7 C) e).

- Título claudicante:

- Una vez firme la resolución administrativa que ponga fin al procedimiento o de revisión de oficio, el título jurídico que hasta entonces legitimará la plantación (es decir, la autorización administrativa inscrita inicialmente) devendrá, en su caso, claudicante con la inevitable consecuencia de convertir en ilegal, desde ese momento, pero con efectos retroactivos, a la plantación:D.11/01, F.J.7 c) e).

- Cancelación de asientos:

- Como quiera que los asientos generan en el tráfico una apariencia de titularidad que se presume "iuris tantum", en obsequio a la seguridad jurídica, sólo puede ser destruida aportando al Registro el título correspondiente acreditado documentalmente (contrato o sentencia) o ratificado mediante la comparecencia simultánea y el consentimiento conjunto de todas las partes afectadas :D.11/01, F.J.6.4.

- Por eso la normativa autonómica riojana exige ahora el documento correspondiente o el consentimiento del titular registral, siquiera sea meramente formal, para la cancelación de las inscripciones registrales administrativas que le favorezcan:D.11/01, F.J.6.4.

- Fraude de ley en esta materia:

- Existe cuando el propietario de una parcela que no reúne las condiciones necesarias para obtener un derecho de nueva plantación, por ejemplo, por estar jubilado por invalidez, procede a arrendarla o darla en aparcería a un cultivador que sí los reúne, lo cual, siendo lícito en principio, no lo es cuando el expediente demuestra que se ha prestado a ello como persona interpuesta u "hombre de paja", es decir, como un mero testaferro del dueño o, todo lo más, un simple precarista, utilizado por éste como pantalla para i) obtener unas autorizaciones administrativas en beneficio de la parcela que él, por su condición de jubilado por invalidez, tal vez no hubiera podido obtener y ii) defraudar la normativa sobre reparto de autorizaciones de nueva plantación y así resulta del conjunto de circunstancias concurrentes en el caso (como las de no haber firmado la declaración de plantación, haber abandonado la parcela desde hace años, impidiendo así a la Administración comprobar si reunía o no los requisitos legales para obtener una autorización de nueva plantación y eludiendo concurrir con los demás solicitantes a la correspondiente convocatoria pública:D.11/01, F.J.7 A) y B) .

- En tales casos hay que revisar de oficio la autorización de plantación concedida, cancelar de oficio la inscripción correspondiente en el registro administrativo, declarar la nulidad de todos los asientos posteriores practicados en el mismo e incluso ordenar el arranque del viñedo salvo que fuera factible su regularización: D.11/01, F.J.7 B).

- Por otra parte, como quiera que del conjunto de estos expedientes se desprende un claro "fumus fraudis", deberá incoarse con simultaneidad el correspondiente expediente sancionador para depurar las responsabilidades administrativas a que hubiere lugar e imponer, en su caso, las sanciones procedentes a las infracciones que se aprecien. En el seno de dicho expediente sancionador deberá dilucidarse la cuestión de si se ha producido o no la prescripción de las mismas: D.11/01, F.J.7 C) d).

- Posibles medidas cautelares en expedientes de revisión de oficio de actos administrativos en esta materia:

- Ex art. 104 L.P.A.C. pueden adoptarse, entre otras, las siguientes medidas cautelares: i) suspender la eficacia de cualesquiera posibles derechos en materia de plantación de viñedo referentes a la parcela en cuestión que pudieran existir en favor de cualesquiera de las partes implicadas; ii) Advertir a todos los afectados que, en tanto se resuelva el expediente acumulado, deben abstenerse de cualquier acto de disposición sobre los pretendidos derechos de plantación y de que tampoco podrán realizar arranque alguno de cepas, con la prevención de que, si lo hacen, serán objeto de las correspondientes sanciones y no podrán derivar de dicho arranque derecho alguno de replantación ni transmitirlo a terceros; iii) Permitir al actual cultivador y titular de los derechos de plantación según el Registro administrativo seguir percibiendo y negociando sin sanción administrativa alguna los frutos de la finca en cuestión en la forma que viene haciéndolo, en aplicación del criterio "favor possidentis" y en obsequio a la seguridad jurídica derivada de su posición en el Registro administrativo, mientras no se resuelva en firme el expediente; iv) Prevenir adicionalmente a todos los afectados de que, caso de resultar finalmente procedente la revisión de oficio de los actos objeto del expediente revisorio, los "derechos de plantación" correspondientes (en rigor, la potestad administrativa de autorizar una plantación de viñedo en superficie equivalente pueden revertir a la Administración con destino a su fondo de reserva; y v) practicar de oficio una nota marginal en los Registros administrativos correspondientes en la que conste haberse procedido a la práctica, previa notificación a todos los afectados, de las medidas cautelares que se adopten: D.11/01, F.J.7 C) c).

- Efectos de la revisión de los actos administrativos ilegales en esta materia:

- Posible legalización de la plantación ilegal:

- Una vez firme la resolución administrativa que ponga fin al procedimiento o de revisión de oficio, el título jurídico que hasta entonces legitimará la plantación (es decir, la autorización administrativa inscrita inicialmente) devendrá, en su caso, claudicante con la inevitable consecuencia de convertir en ilegal, desde ese momento, pero con efectos retroactivos, a la plantación que, por tanto, deberá ser arrancada a costa del interesado por imperativo legal, a no ser que pueda resultar legalizada en aplicación de la normativa vigente al respecto mediante el pago de la sanción correspondiente y la consecución por su cultivador de una nueva autorización administrativa directa o la previa adquisición legítima de los derechos de replantación que legítimamente le transfiera un tercero que haya arrancado una superficie equivalente:D.11/01, F.J.7 c) e).

-Posible reversión de los derechos al fondo de reserva de la Administración:

- Si resultan anulados los actos administrativos objeto de revisión de oficio, así como todas las inscripciones registrales administrativas subsiguientes a los mismos, y la plantación no puede legalizarse (por haber expirado el plazo reglamentariamente establecido con carácter general al efecto o por cualquier otra circunstancia), es obvio que los denominados "derechos de plantación" (en rigor, la potestad administrativa de autorizar una plantación de viñedo en superficie equivalente a la de la parcela antes citada de Entrena), deberían, como antes se ha apuntado, considerarse revertidos a la Administración e integrados en su acervo de reserva para ulteriores autorizaciones a peticionarios que, sin fraude de ley, reúnan las condiciones subjetivas y objetivas exigidas para ello por la normativa vigente:D.11/01, F.J.7 c) e).

- Procedimiento administrativo en esta materia:

- Necesidad de rigor:

- Como hemos expresado en nuestrosDD.32/99, 37/99 y 38/99), los procedimientos administrativos arbitrados para autorizar derechos de plantación, pese al innegable esfuerzo por mejorar las Órdenes reguladoras de las sucesivas campañas vitícolas, resultan escasamente rigurosos y están dando lugar a situaciones de confusión y a conflictos indeseables por lo que debe mejorar la actuación administrativa en esta materia:D.11/01, F.J.8.

-Medidas de la Orden 37/00 que deben mantenerse:

- Es importante mantener: i) que las solicitudes deberán ir acompañadas de la declaración de arranque de la cual provengan los derechos y del correspondiente certificado catastral o bien de la documentación suficiente para demostrar la propiedad de la parcela a plantar; ii) que, en el caso de que el solicitante y el propietario no coincidan, se deberá adjuntar asimismo el pertinente contrato de arrendamiento, en el que se debe indicar a quién pertenece la propiedad de los derechos de replantación y la duración del mismo; y iii) que, en el caso de no existir la expresada indicación de propiedad de los derechos, se entenderá que éstos pertenecen al propietario de la tierra:D.11/01, F.J.8.

- Medidas nuevas que deben adoptarse:

- Titularidades admisibles y no admisibles:

- Debe tenerse en cuenta que, no sólo el arrendamiento puede justificar el otorgamiento de la autorización de replantación en el caso de que el solicitante y el propietario no coincidan, sino también otros contratos, como la aparcería o el arrendamiento parciario, y, desde luego, los derechos reales que comportan disfrute, como el usufructo:D.11/01, F.J.8.

- Ninguna titularidad sobre la finca cabe reconocer a quienes ni siquiera han presentado un principio de prueba de la "cesión de la finca" pero, aunque fuera de otro modo, tal "cesión" sólo podría valorarse como una detentación precaria, debida a la mera tolerancia del dueño y que, en todo caso, no permitiría considerarles como titulares de derecho subjetivo privado alguno legitimador del uso y disfrute de la finca:D.26/01, F.J.3 A).

- Prueba de las mismas:

- La prueba exigida para demostrar tales titularidades es insuficiente. A nuestro juicio ?y dada la importancia económica y jurídica del tema?, no sería en modo alguno irrazonable exigir, para otorgar las autorizaciones, que el solicitante presentara el pertinente certificado del Registro de la Propiedad, en el que ?recuérdese? no sólo es inscribible el dominio, sino también los derechos reales limitados y el propio arrendamiento (desde la reforma operada en la Ley Hipotecaria por la de Arrendamientos Urbanos de 1994, cualquiera que sea la duración pactada); admitiendo otra prueba de las titularidades sólo cuando no fuere posible la aportación de la certificación registral:D.11/01, F.J.8.

- La inmatriculación de fincas en el Registro de la Propiedad beneficia a los titulares de los derechos inscritos con la presunción posesoria y de exactitud del art. 38 L:H. que la Administración ha de tener necesariamente por acreditada: D.26/01, F.J.3.

- Los arts. 34 y 38 de la Ley Hipotecaria, que operan en cualquier ámbito en el que resulte precisa la prueba de la titularidad de un derecho real, obligan a la Administración a atenerse, en este punto, a lo publicado por el Registro de la Propiedad, sin perjuicio del derecho de los interesados para obtener, en su caso, de los Tribunales de la jurisdicción civil ordinaria la declaración de la existencia de derechos que contradigan las titularidades registrales (o la inexactitud de éstas) y la consiguiente rectificación del Registro:D.26/01, F.J.2.


VIVIENDA

- Competencias de la Comunidad Autónoma de La Rioja:

- Son exclusivas, a tenor del art. 8.1.16 EAR'99:D.12/01, F.J.3.

- Enajenación de V.P.O.

- Las viviendas de protección oficial pueden venderse, si bien con sujeción a los precios tasados que rigen para las mismas; y, teniendo en cuenta los beneficios que comporta este régimen para el propietario -que ya las tuvo que adquirir por precio tasado y en condiciones ventajosas-,por lo que no se entiende su descalificación anticipada por el sólo hecho de que "sea necesaria su venta".D.12/01, F.J.4.