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Indice de la Q a Z

DICTÁMENES

Indice analítico de materias y de doctrina legal

Año 2002

Índice de la Q a la Z


RADIODIFUSIÓN

-Instalaciones de radiocomunicación:

-Ver Comunicaciones.

 

REAL DECRETO LEY

-Ver Decreto Ley.

 

REALES DECRETOS DE TRASPASOS O ?DE TRANSFERENCIAS?

-Ver Transferencias.

 

RÉGIMEN LOCAL

-Concepto complejo:

-La materia «régimen local» un supraconcepto bajo el que se engloban distintas submaterias (organización, régimen jurídico y funcionamiento, competencias, relaciones interadministrativas, hacienda, bienes, funcionarios, sistema electoral, etc.), sobre las que ha legislado el Estado con muy distinto alcance. D.33/02,F.J.4.

-El marco normativo estatal en materia de régimen local está integrado por un conjunto de normas en el que, junto a normas básicas, dispersas en muy diversos textos de diferente rango normativo ?leyes, decretos legislativos, reglamentos-, existen normas de naturaleza meramente supletoria, que pueden ser desplazadas por las CC.AA. en el ejercicio legítimo de sus competencias de desarrollo normativo. Las peculiaridades de este marco jurídico estatal nos obligan a interrogarnos acerca del sistema de articulación o integración de la legislación de desarrollo de las CC.AA. D.33/02,F.J. 4.

-Normativa estatal básica:

-La normativa básica de régimen local está recogida fundamentalmente en la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases de Régimen Local. D.33/02,F.J.4; D.53/02,F.J.2.

-Vocación básica tuvo, también, el T.R. de las disposiciones vigentes en materia de régimen local, aprobado por el R.D.Leg. 781/1986, de 18 de abril, si bien su alcance ha quedado desdibujado por la deficiente técnica utilizada para identificar lo básico que ha sido descalificada por la STC 385/1993, en particular la D.F. 7ª, párrafo 1, apartado b), inciso «conforme a su naturaleza o». D.33/02,F.J.4.

-A estos dos textos legales, debieran añadirse aquellas previsiones contenidas en los Reglamentos de desarrollo de la Ley 7/1985, en cuanto sean complemento indispensable de la legislación básica: Reglamento de Bienes (D. 1372/1986, de 13 de junio); Reglamento de Población y Demarcación Territorial (D.1690/1986, de 11 de julio); Reglamento de Organización, Funcionamiento y Régimen Jurídico (D.2568/1986, de 28 de noviembre); Reglamento del Régimen Jurídico de los funcionarios de la Administración Local con habilitación de carácter nacional (D.1174/1987, de 18 de septiembre) y, aún habría de incluirse, en cuanto no esté materialmente derogado, el Reglamento de Servicios (D. de 17 de junio de 1955). D.33/02,F.J.4.

-A estas normas dictadas en el ejercicio de títulos específicos y directos, han de añadirse aquellas dictadas en virtud de títulos sectoriales (caso de la Ley de Haciendas Locales de 1988, o la relativa al Régimen Electoral General de 1985) o aquellas que resultan de títulos referidos el régimen común de las Administraciones Públicas (procedimiento y régimen jurídico, contratos, responsabilidad patrimonial, función pública). D.33/02,F.J.4.

-Normativa autonómica de desarrollo:

-Técnica de articulación consistente en integrar en el mismo texto la normativa básica:

-A la vista del peculiar sistema de cooperación legislativa que concurre en la técnica bases-desarrollo, que se produce, entre otras, en materia de régimen local, no debe sorprender que algunos legisladores autonómicos hayan optado por reproducir la norma básica integrándola en la norma de desarrollo, operación en la que prima la finalidad «codificadora», contribuyendo de ese modo a simplificar la complejidad del ordenamiento jurídico local, de extraordinaria importancia diaria para cientos de Entidades locales. Consideramos que dicha técnica legislativa resulta absolutamente legítima y que, sin menoscabar las competencias estatales, favorece las exigencias de otros principios constitucionales (seguridad jurídica). D.33/02,F.J.5.

-Autonomía local:

-Doble base constitucional y estatutaria:

-El respeto de la CE y del Estatuto se imponen como límites necesarios al ejercicio de cualquier actividad de las CC.AA.. En el caso de la CE, por ser la norma primera y fundante de nuestro sistema jurídico y, además, por las remisiones explícitas que el EAR hace a que el ejercicio de ciertas competencias sea respetuoso con las exigencias derivadas del principio de autonomía local (véase el art. 53.1 EAR, in fine).

-Reserva de Ley:

-Es objeto de reserva de ley, por ello si una materia local estaba regulada por una norma estatal preconstitucional, ésta puede ser desplazada por una Ley autonómica que regule in extenso la materia, pero ese desplazamiento no se produce si dicha regulación por ley autonómica no ha tenido lugar, en cuyo caso existe una laguna legal que no puede ser cubierta mediante normas reglamentarias dictadas por el Gobierno autonómico pues afectan a competencias locales, ámbito reservado a la ley de acuerdo con el art. 25.3 LBRL, cuestión que hemos abordado en DD. 23/00 y 3/02. D. 12/02,F.J.2,A).

-El art. 25.3 LBRL contiene en la delimitación de las competencias de los municipios una reserva formal de ley (?sólo la Ley determina las competencias municipales en las materias enunciadas en este artículo, de conformidad con los principios establecidos en el artículo 2?). D.3/02,F.J.4,c).

-La ley regional sectorial puede establecer mayores exigencias que la estatal básica LBRL sin lesionar por ello la autonomía local. D.4/02,F.J.5,E).

-Como hemos señalado en el D.23/00, un reglamento vulnera el principio de autonomía local, garantizado constitucionalmente, cuando su contenido afecta a la determinación de competencias, función que le está vedada al mismo, de acuerdo con la reserva de ley establecida en el art. 25.3 LBRL. D.4/02,F.J.5,E).

-Ver, en Competencias, Concurrentes de distintos entes públicos sobre el mismo objeto y territorio.

-Garantía institucional:

-A la autonomía local reconocida en el art.140 CE, las SS TC 4/1981; 32/1981; 27/1987; 214/1989; 109/1998, entre otras le han otorgado el carácter de garantía institucional; que ahora cuenta con protección específica a través del conflicto constitucional en defensa de la autonomía local introducido en la LOTC tras la reforma operada por la L.O. 7/1999, de 21 de abril, por la que se añaden al referido texto legal los artículos 75 bis a 75 quinque. D.3/02,F.J.4,c).

-Ver, en Competencias, Concurrentes de distintos entes públicos sobre el mismo objeto y territorio.

-Competencias del Estado:

-La Constitución de 1978 establece que corresponde al Estado dictar «las bases del régimen jurídico de las Administraciones PúblicasŒ» (art. 149.1.18ª) y el régimen local forma parte del régimen de las Administraciones Públicas (STC 214/1989): D.36/02,F.J. 2; D. 53/02, F.J. 2.

-Competencias de las Comunidades Autónomas:

-El art. 148.1.2ª CE establece que las Comunidades pueden asumir competencias en «las alteraciones de términos municipales comprendidos en su territorio y, en general, las funciones que correspondan a la Administración del Estado sobre las Corporaciones Locales y cuya transferencia autorice la legislación sobre Régimen Local»: D.53/02, F.J. 2.


-De acuerdo con el modelo de organización territorial descentralizado plasmado en la Constitución, el régimen local español ha sido ?interiorizado? por las Comunidades Autónomas, a las que corresponde la configuración de las Entidades que integran la Administración Local. D.53/02, F.J.2.

-El art. 13.1 LBRL establece que ?la creación o supresión de municipios, así como la alteración de términos municipales se regulará por la legislación de las Comunidades Autónomas sobre régimen local?. D.53/02, F.J.2.

-Competencias de la Comunidad Autónoma de La Rioja:

-Hasta 1999:

-El art. 9.1 EAR?82 y EAR?94, sólo atribuía a la C.A.R. competencia para: «La alteración de términos municipales, su denominación y capitalidad, organización de mancomunidades, agrupación de municipios y creación de entidades infra y supramunicipales y, en general, las funciones que correspondan a la Administración del Estado sobre las Corporaciones Locales y cuya transferencia autorice la legislación sobre régimen local». D.33/02,F.J.3.

-La Ley 3/1993, de 22 de septiembre, de equívoca y ambiciosa denominación («de Régimen local de La Rioja») y pese a las extralimitaciones respecto de la competencia que podía asumirse ex art. 148.1.2ª CE, fue fruto de las limitaciones derivadas de la estrechez de los títulos competenciales estatutarios. D.33/02,F.J. 3.

-Desde 1999:

-Ahora han quedado atrás tales limitaciones estatutarias y el EAR?99 ha asumido en materia de régimen local, en su art. 9.8 (en relación con el art. 149.1.18ªCE) y 8.1.3 (en relación con el 148.1.2ª CE), competencias de desarrollo legislativo y ejecutivo que, como señala convenientemente el párrafo inicial del citado art. 9, se ejercitarán «en el marco de la legislación básica del Estado y, en su caso, en los términos que la misma establezca». D.33/02,F.J. 3.

-Debe resaltarse que ello (sólo) es así, tras la reforma estatutaria de 1999, aprobada por la Ley Orgánica 2/1999, de 5 de enero, que ha incrementado notablemente el techo competencial en diversas materias, entre ellas, la de régimen local. D.33/02,F.J. 3.

-Desde 1999, la C.A.R. puede con toda legitimidad constitucional y estatutaria, como han hecho otras CC.AA. (Cataluña, Navarra, Murcia, Canarias, Galicia, Castilla y León, Aragón), aprobar una ley sobre la Administración Local de La Rioja. D.33/02,F.J.3.

-Alcance y contenido de las competencias en materia de régimen local y las submaterias locales estatutarias:

-El alcance y contenido de tales competencias es el que hemos señalado en nuestro D.33/02: D.36/02,F.J. 2; D.53/02, F.J.2.

-El título competencial del art. 9.8 EAR?99 es suficiente, por sí mismo, para dar cobertura a una Ley de régimen local, sin necesidad de acudir a otros, que -como los recogidos en los arts. 5,8,1,3, 13, 19, 27, 53 y D.T. 1ª EAR?99 -constituyen submaterias, englobadas en aquel genérico de «régimen local», títulos específicos que resultan reiterativos, y que no añaden nada sustantivo y, más bien, pueden suscitar alguna confusión, en ciertos casos. D.33/02, F.J. 3.

-La competencia que tiene la C.A.R. en materia de régimen local es una competencia compartida, en cuanto debe dictarse «en el marco de la legislación básica del Estado y, en su caso, en los términos que la misma establezca». Se trata de un supuesto de cooperación normativa o de concurrencia normativa en cuanto que al Estado le corresponde dictar lo básico y a la Comunidad Autónoma, el desarrollo de lo básico. D.33/02, F.J. 3.

-Submateria ?consultas populares?:

-La competencia sobre el «sistema de consultas populares de La Rioja» (art. 9.7 EAR?99), ejercida en el marco de la legislación básica del Estado y, en su caso, en los términos que la misma establezca, está implícita en la materia «régimen local». D.33/02, F.J. 3.

-Submateria ?alteración de términos municipales, su denominación y capitalidad, organización de mancomunidades, agrupación de municipios y creación de entidades infra y supramunicipales?:

-Lo mismo debe decirse de la «alteración de términos municipales, su denominación y capitalidad, organización de mancomunidades, agrupación de municipios y creación de entidades infra y supramunicipales», asumida en el art. 8.1.3 EAR?99 y cuyo contenido (art. 148.1.2ª CE) está subsumido en el 9.8 EAR?99 (art. 149.1.18ª CE).. D.33/02, F.J. 3.

-Resulta erróneo creer que este título del art. 8.1.3 EAR?99 es de mayor valor al haberse asumido como competencia «exclusiva», a diferencia del que deriva del art. 9.8 EAR?99 que lo es «en el marco de la legislación básica», dado que, en uno y otro caso, las competencias de C.A.R. deben respetar la legislación básica establecida por el Estado en materia de régimen local. D.33/02, F.J. 3.

-Así, lo señaló, por si hubiera alguna duda, la D.A.1ª LRBRL que recordó el marco legislativo en el que se insertaban las competencias de las CC.AA. constituidas de acuerdo con el procedimiento del art. 143 CE, entre las que figuraba La Rioja, por más que esas competencias se hubieran asumido como exclusivas, en algunos casos con clara extralimitación. D.33/02, F.J. 3.

-Submateria ?organización territorial en municipios y comarcas?:

-Ver Comarcas.

-Submaterias enunciadas como funciones estatutarias del Parlamento en relación con la Administración Local:

-Otras veces el EAR?99 se refiere a ciertas funciones atribuidas al Parlamento de La Rioja en relación con las Entidades Locales. Así, el art. 19, enumera, entre otras, las siguientes: g) Aprobar la ordenación comarcal y la alteración de los términos municipales existentes en La Rioja, sus denominaciones y capitalidad, de conformidad con lo previsto en el artículo veintisiete.»; h) Autorizar las transferencias de competencias de la Comunidad Autónoma a favor de Entes Locales incluidos en su territorio.» ; y el art. 27 EAR, incluido en el Capítulo I, De la Administración pública, dentro del Título III, De la Administración y régimen jurídico, establece que: «En los términos previstos en los artículos cinco y octavo, tres, del presente Estatuto, se regulará por Ley de La Comunidad Autónoma de La Rioja: Uno. El reconocimiento y delimitación de las comarcas. Dos. La creación de agrupaciones de municipios con fines específicos. Tres. Podrán crearse áreas metropolitanas para la coordinación y gestión de los servicios públicos.» Comienza la descarga del archivoD.33/02, F.J. 3,C).

-Submaterias de régimen local enumeradas en el art. 33 EAR?99:

-El art. 33.1 EAR?99, a cuyo tenor: ? La Administración de la Comunidad Autónoma y las Administraciones locales ajustarán sus relaciones a los principios de información mutua, colaboración, coordinación y respeto a los ámbitos competenciales correspondientes determinados en el presente Estatuto? es un precepto que no hubiera sido necesario traer al Estatuto, por ser su contenido inherente al propio concepto de Estado compuesto, como ha señalado reiteradamente el TC. Pero, es que, además, esos principios ya están plasmados en la LBRL que disciplina las relaciones interadministrativas. D.33/02,F.J.3, D).

-El art. 33.2 EAR?99, a cuyo tenor: ?El Parlamento de La Rioja, en el marco de la legislación básica del Estado y mediante Ley, podrá regular aquellas materias relativas a la Administración Local que el presente Estatuto reconoce como de la competencia de la Comunidad Autónoma?, constituye una obviedad, como consecuencia del principio de reserva de ley establecido en el art. 25.3 LRBRL, como exigencia del principio de autonomía local. D.33/02,F.J.3,D).


-El art. 33.3 EAR?99, a cuyo tenor: ?La Comunidad Autónoma podrá transferir o delegar en las corporaciones locales, mediante Ley aprobada por mayoría absoluta, facultades correspondientes a materias de su competencia. Esta Ley preverá en cada caso la correspondiente transferencia de medios, así como la forma de dirección y control que se reserve la Comunidad?, es una novedad pero criticable, dado que no se puede equiparar la transferencia con la delegación a los efectos de exigir la reserva de ley. Un precepto semejante figura en el Estatuto de Autonomía de Aragón. Esa exigencia de ley, sin embargo, sólo la mantiene la Ley 7/1999, de 9 de abril, de Administración Local de Aragón, para la transferencia de competencias, no para la delegación que puede efectuarse mediante Decreto del Gobierno. D.33/02,F.J.3, D).

-Submaterias locales financieras enumeradas en el art. 53 EAR?99:

--El art. 53 EAR?99, a cuyo tenor: ?Uno. Corresponde a la Comunidad Autónoma la tutela financiera respecto a los Entes Locales, conforme a lo dispuesto en el artículo noveno, apartado nueve, del presente Estatuto, respetando en todo caso, la autonomía reconocida a los mismos en los artículos 140 y 142 de la Constitución. Dos. La Comunidad Autónoma de La Rioja colaborará con los entes locales en la gestión, liquidación, recaudación e inspección de los tributos que tienen atribuidos, respetando su autonomía financiera y de conformidad con lo establecido en la legislación básica y en la del Parlamento de La Rioja. Tres. Los ingresos de los Entes Locales consistentes en participaciones en ingresos estatales y en subvenciones incondicionadas se percibirán a través de la Comunidad Autónoma, que los distribuirá de acuerdo con los criterios legales establecidos para dichas participaciones.» hace también explícitos contenidos concretos que son inherentes a la materia régimen local, pero que cumplen una función pedagógica innegable. D.33/02,F.J.3,D).

-Submateria ?Diputación Provincial de La Rioja?:

-El art. 13 (antes 14 EAR?82), en relación con la D.T. 1ª EAR?99, relativo a la asunción por la C.A.R. de las competencias, medios y recursos que correspondan a la Diputación Provincial de La Rioja, es un supuesto de sucesión cuya virtualidad ha de relativizarse, dado que no derivan de esa posición originaria mejores títulos competenciales de los que no disponga La Rioja por su condición de Comunidad Autónoma, a excepción estrictamente de la sucesión en la titularidad de determinados bienes. D.32/02,F.J.3,F).

-Competencias de las Entidades locales:

-Delimitación a través de la legislación sectorial:

-Es difícil delimitar de manera definitiva las competencias locales desde la Ley autonómica de Administración Local, por la propia naturaleza de norma general del régimen local. En nuestra tradición legislativa, ninguna norma de régimen local ha sido capaz por sí sola de resolver esta cuestión. Han sido las leyes sectoriales las que han delimitado las competencias locales. Esto es, técnicamente resulta casi imposible desde la normativa general de régimen local, definir de manera acabada las competencias locales en cada uno de los sectores materiales de la actividad pública. Esta es una operación que se confía a la legislación sectorial. Deben ser estas leyes sectoriales de la Comunidad Autónoma las que reconozcan, de acuerdo con las directrices recogidas en el art. 2 LRBRL, las competencias concretas que corresponden a las Entidades Locales. D.33/02,F.J.7.

-Por tanto, las entidades locales y sus órganos tienen las competencias que les atribuye la legislación básica estatal, así como la legislación sectorial aplicable, sin perjuicio de las particularidades que puedan resultar de la legislación autonómica de régimen local. D.33/02,F.J. 8,6.

-La normativa autonómica puede sujetar a condiciones de homologación servicios locales integrados en sistemas organizativos autonómicos (pe. el de bibliotecas) dictando al efecto programas comunes o reglamentos base de funcionamiento, pero siempre que los mismos sean sólo ?de mínimos?, de suerte que no impidan a las entidades locales el ejercicio de la potestad de autoorganización de sus propios servicios. D.4/02,F.J.5,E).

-Transferencias de competencias autonómicas a la Administración local:

-Para la autorización de las transferencias de competencias a las Entidades locales, el art. 33.2 EAR?99 establece una reserva de ley y esa es una garantía general derivada del art. 25.3 LBRL, legislación básica en la materia. D.33/02, F.J.3,C).

-Debe reconsiderarse la generalización del modelo que hace pivotar la efectividad de las transferencias y delegaciones en Comisiones Sectoriales o Mixtas sin poner límite a los posibles beneficiarios pues este sistema sólo puede resultar operativo en la medida en que sean muy escasos los beneficiarios de las mismas, es decir, los municipios con capacidad de gestión, pero la fijación de los mismos es tarea delicada y compleja; dependiente de servicios y de sectores concretos, y difícil de acometer en abstracto desde una Ley general.D.33/02,F.J.7.

-En materia de función pública:

-Ver Función pública.

-En materia de cultura (bibliotecas):

-Ver, en Cultura, Bibliotecas.

-En materia de urbanismo:

-Ver Urbanismo.

-En materia de suministro de aguas y alcantarillado:

-Ver Servicios públicos.

-Licencia municipal: Exigencia y exención:

-Ver, en Competencias, Concurrentes de distintos entes públicos sobre el mismo objeto y territorio.

-?Pacto local?:

-Origen:

-En su concepción originaria, nacida en el seno de la Asamblea extraordinaria de la Federación de Municipios y Provincias, celebrada en La Coruña, en 1993, fue un instrumento de reivindicación de un nuevo modelo de relaciones Estado-CCAA-Municipios, de acuerdo con el cual la legislación de régimen local debía acometer una mejor delimitación de las competencias de las Entidades locales y, en consecuencia, una mejora de la financiación local. Esa concepción originaria fue dirigida a un destinatario (el Estado) que sólo muy limitadamente podía dar satisfacción a esas aspiraciones y que, reconvertido, dio origen a las «Medidas para el desarrollo del gobierno local», de 1999, plasmadas en la Ley 11/1999, de 21 de abril. D.33/02,F.J.7.

-Competencias del Estado y de las CC.AA. para su desarrollo:

-En la documentación que preparó el M.A.P se afirma explícitamente que dichas medidas se refieren a aquellas cuya disponibilidad queda en manos del Estado. Con la salvedad de la reforma de la financiación de las haciendas locales ?materia competencia del Estado?, el tema de las competencias locales depende, en buena medida, de lo que decida cada Comunidad Autónoma. D.33/02,F.J.7.


-En efecto, la legislación básica de régimen local en materia de competencias locales no puede hacer más de lo que ha hecho y así lo ratificó en su día la STC 214/1988: establecer un listado de materias en relación con las cuales el legislador sectorial competente, de acuerdo con nuestro sistema constitucional de distribución de competencias, delimitará las competencias específicas y concretas que corresponden a las Entidades locales. Y el listado de materias recogido en el 25.2 LRBRL tiene que ver, fundamentalmente, con competencias que han asumido las CC.AA. D.33/02,F.J.7.

-Ver, En Actos administrativos, Revisión de oficio:

-Competencia .
-Procedencia, Causas, Haber prescindido total y absolutamente de las reglas esenciales para la formación de la voluntad de los órganos colegiados.
-Intervención del Consejo Consultivo, Preceptividad.

-Ver, en Contratos administrativos, contratación local:

-Ver, en Derecho honorífico, Símbolos y heráldica de las Corporaciones locales.

-Ver, en Derecho Administrativo Sancionador, Procedimiento sancionador local.

-Ver Entidades Locales Menores.

-Ver Municipios.

-Ver, en Procedimiento administrativo especial para la elaboración de disposiciones generales, Audiencia corporativa.

-Ver Servicios públicos.

REGISTRO DE LA PROPIEDAD

-Principios hipotecarios:

-Principio de legitimación:

-Para acreditar ante la Administración la titularidad de una finca inscrita debe exigirse la presentación de la certificación del Registro de la Propiedad expresiva de la vigencia de la inscripción de dominio, pues actuando de este modo, la Administración no podría sino tener por cierta la titularidad publicada por el Registro, al entrar en juego la presunción de exactitud de éste (cfr. art. 38 LH), que sólo cabe destruir mediante el ejercicio de la pertinente acción ante los tribunales civiles. D.56/02,F.J.4.

-Ver, en Vitivinicultura, Propuestas.

 

REGISTROS ADMINISTRATIVOS

-Ver, en Autorizaciones, Autorizaciones impropias, Actos de registro.
-Ver, en Cultura, Bibliotecas, Registros.
-Ver Vitivinicultura.

 

REGLAMENTO

-Cobertura competencial:

-La competencia de la Comunidad Autónoma constituye el primer y esencial presupuesto para la validez de cualquier clase de disposición proyectada ora sea de rango legal ora lo sea, reglamentaria. D.3/02,F.J.3.

-Como decíamos en D.18/00, cuando la norma proyectada se presenta como complemento o desarrollo de una Ley autonómica, puede razonablemente decirse que el principio de jerarquía normativa comprende al de competencia, por cuanto, comprobado que la norma en proyecto no vulnera las prescripciones de la Ley y se mueve en el mismo ámbito que ésta disciplina, ha de entenderse amparado por ella en el ámbito competencial. D.9/02,F.J.3.

-Dicho de otro modo: la presunción de validez de la Ley autonómica, a la que sólo el TC puede, si es impugnada oportunamente, expulsar del ordenamiento, ha de entenderse da cobertura, en el aspecto de la competencia de la Comunidad Autónoma en uno y otro caso ejercitada, al reglamento que objetivamente respete sus prescripciones y, sobre todo, su ámbito material. D.9/02,F.J.3.

-El problema competencial queda diluido cuando se trata de una norma reglamentaria que nítidamente desarrolla un precepto incluido en una previa ley autonómica, pues entonces, de haber extralimitación de competencias, ésta no sería imputable al Reglamento sino a la Ley que le sirva de cobertura, y ésta, una vez aprobada, está amparada por una general presunción de validez que sólo el TC, declarando su nulidad al conocer de un recurso o una cuestión de inconstitucionalidad, puede destruir. D.21/02,F.J. 3.

-El reglamento desempeña una función de complemento y desarrollo de la Ley que simplifica la tarea de identificar los títulos competenciales en virtud de los que actúa la Comunidad Autónoma para dictarlo, cuando la Exposición de Motivos de la correspondiente Ley ya hizo referencia precisa a esta cuestión. D.4/02,F.J.3.

-Cobertura legal:

-En general:

-Al tratarse la norma proyectada de un reglamento, es evidente que, además de ceñirse al ámbito competencial que a la CAR confiere nuestro Estatuto de Autonomía, debe igualmente respetar la misma las prescripciones de la ley, y muy especialmente de la que específicamente desarrolla. D.34/02,F.J.4.

-Por una Directiva de la Unión Europea:

-La habilitación efectuada por una ley regional para que un reglamento autonómico desarrolle una Directiva europea será válida en la medida en que el reglamento se limite estrictamente a concretar los aspectos recogidos en la Directiva. D.12/02,F.J.4,C).

-La Directiva es una norma europea que otorga la necesaria cobertura legal que, en el orden interno, es exigible al reglamento regional, pero si éste se extralimita e incluye aspectos no recogidos en la Directiva, estará viciado por infracción del principio de reserva de ley. D.12/02,F.J.4,C).

-Habilitación legal para el desarrollo y aplicación de una ley:

-La usual disposición final de las leyes por las que se autoriza al Gobierno para dictar las disposiciones necesarias en su desarrollo y aplicación, es una habilitación legal que alcanza sólo al Gobierno no a uno de sus Consejeros. D. 21/02. F.J.4.

-El Consejo Consultivo entiende que es intrascendente la limitación temporal impuesta al Gobierno en la habilitación legal genérica para el desarrollo y ejecución de una Ley, cuando exista una habilitación legal específica sin dicha limitación. D.6/02,F.J.3.

-El Reglamento debe seguir los criterios materiales que la habilitación legal para reglamentar incorpore. D.6/02,F.J.3.

-La Exposición de Motivos de la norma proyectada deberá referirse expresamente a los preceptos legales concretos que, además de habilitar al Gobierno, constituyen el marco de referencia sustantiva cuyas previsiones desarrolla el nuevo reglamento. D.17/02,F.J.3.

-Remisión a reglamentos:

-La técnica de la ?remisión normativa?, expresada en una norma de superior rango, habilita al Poder Ejecutivo a desarrollarla mediante un reglamento ejecutivo que trae causa de dicha remisión. D.35/02,F.J.4.

-Ver, en Propiedad, Reserva de ley y admisibilidad de reglamentos en esta materia.

-Deslegalización:

-La remisión efectuada por una ley habilitando a un reglamento para regular ex novo actividades sujetas a reserva material de ley supone una deslegalización prohibida, salvo que se trate de actividades de la propia Administración en cuyo caso el reglamento supondría una mera auto-limitación de la Administratición, operativa sin necesidad de cobertura legal previa. D.12/04,F.J.4,A)

-Ver, en Propiedad, Reserva de ley y admisibilidad de reglamentos en esta materia.
-Ver, en Medio Ambiente, Declaración de Impacto Ambiental, Objeto.

-Potestad reglamentaria:

-Teorías de la vinculación positiva y negativa a la ley:

-Ver Reserva de Ley.

-Potestad reglamentaria de los Consejeros:

-De la interpretación conjunta de los arts. 23.g) y 70 y 71, de la Ley 3/1995, de 8 de marzo, resulta que la potestad para dictar normas de desarrollo de una Ley, corresponde, al no existir salvedad específica alguna, al Consejo de Gobierno. D.6/02,F.J.3.

-Cuando los preceptos concretos de Leyes sectoriales se refieren genéricamenmte a su desarrollo reglamentario, sin habilitación específica al Consejero, ha de entenderse que ese desarrrollo corresponde, en exclusiva, al Consejo de Gobierno. D.6/02,F.J.3.

-La usual disposición final de las leyes por las que se autoriza al Gobierno para dictar las disposiciones necesarias en su desarrollo y aplicación, es una habilitación legal que alcanza sólo al Gobierno no a uno de sus Consejeros. D. 21/02.F.J. 4.

-Como hemos declarado en DD. 32/99, y 23 y 28/00, entre otros, el art. 24.1. a) EAR?99 atribuye en exclusiva la potestad reglamentaria al Gobierno, de modo que la de los Consejeros ha de considerarse como de atribución expresa o habilitación caso por caso, bien directamente por la Ley, bien residualmente y por delegación del propio Gobierno en una norma reglamentaria aprobada por éste y, por tanto, con forma de Decreto. D.21/02.F.J.4.

-La potestad reglamentaria de los Consejeros es siempre derivada y necesitada de habilitaciones específicas (legales u otorgadas por el Consejo de Gobierno) cuando el contenido normativo afecte al ámbito externo y no doméstico u organizativo, doctrina que ya expusimos en nuestros DD. 32/99 y 28/00 entre otros, y que ahora ratificamos. D.6/02,F.J.3.

-Doctrina de doble habilitación: Hay que aclarar en este punto que la genérica habilitación contenida en el art. 35,e) de la Ley 3/1995 no es suficiente para el ejercicio de una potestad reglamentaria ad extra en las materias propias de la Consejería, pues para ello se requiere, además, contar con una habilitación por ley específica sin que sea suficiente la previsión genérica del citado articulo 35.e), tal como ya señalamos en DD. 32/99 , 23 y 28/00, especialmente en el F.J.5 último de este último. D.21/02,F.J.4.

-La falta de habilitación legal suficiente de una Orden de Consejero queda subsanada si se refunde con otra debidamente habilitada o en un Decreto. D.22/02,Conc. 2ª.

-El Consejero carecen de potestad reglamentaria cuando, no sólo no existe norma alguna que le habilite para dictar la Orden proyectada, sino que la propia Ley supuestamente habilitante se la niega implícita pero inequívocamente al ceñir expresamente al Gobierno la referida habilitación para su desarrollo reglamentario. D.21/02,F.J.4.

-Principio de jerarquía normativa:

-Se incluye en el juicio de legalidad que el Consejo Consultivo debe realizar al examinar proyectos de disposiciones reglamentarias. D.21/02,F.J.1.

-Reglamentos ejecutivos:

-Lo son los que haya de dictar el Consejo de Gobierno de la Comunidad Autónoma de La Rioja en ejecución o desarrollo de las Leyes estatales o autonómicas y sus modificaciones. D.2/02,F.J.1.

-Los son aquellos que responden a una remisión normativa específica o genérica contenida en una Ley autonómica. D. 2/02,F.J.1.

-En la terminología pacíficamente aceptada por la doctrina científica y la jurisprudencia, quedando ceñido el ejercicio de la potestad reglamentaria de las Administraciones Públicas a los principios de legalidad, de reserva de ley y de jerarquía normativa-, la remisión que contiene la ley a un futuro desarrollo reglamentario hace que el producto de la misma se denomine reglamentos ejecutivos. D.35/02,F.J.4.


-Los reglamentos ejecutivos tienen por finalidad completar, desarrollar o concretar lo que en la ley aparece regulado de modo más genérico o en forma principal, dejando a la Administración un espacio regulativo a rellenar por medio del Reglamento en el que se precise todo el casuismo de desarrollo que puede exigir la situación o la compleja actuación administrativa sobre ella. D.35/02,F.J.4.

-Es función específica del Reglamento ejecutivo de una Ley la tarea eminentemente técnica y complementaria de lo dispuesto en la misma, sin añadir obligaciones nuevas que no estén establecidas por ella. Se trata de una tarea coherente con su finalidad, pues no parece razonable exigir a la ley tal grado de detalle. D.4/02,F.J.5,E).

-Ver, en Procedimiento administrativo espacial para la elaboración de disposiciones generales, Aplicación a los Proyectos de Reglamento, Intervención del Consejo Consultivo.

-Reglamentos independientes (organizativos o ?administrativos?):

-Son aquellos que no traen causa de una ley previa a la que desarrollen (reglamento ejecutivo). D.3/02,F.J.4.

-La doctrina científica admite sin género alguno de dudas la existencia en nuestro Derecho de reglamentos que no ejecutan una ley anterior y que tienen carácter de reglamentos organizativos, independientes o administrativos (con las tres denominaciones se conoce en la doctrina este tipo de reglamentos que no desarrollan una ley). D.3/02,F.J.4.

-Propiamente ?organizativos? son los Reglamentos aprobados en virtud de la potestad administrativa de auto-organización. D.4/02, F.J.3.

-El ámbito propio de los Reglamentos independientes ha sido tradicionalmente la regulación interna de la Administración, sin que lleguen a desplegar sus efectos ?ad extra?, esto es, en la esfera personal o patrimonial de los administrados. D.3/02,F.J.4.

-Se dice en la doctrina científica que el reglamento organizativo, independiente o administrativo, se dicta para el debido cumplimiento de los fines que nuestro Ordenamiento Jurídico encomienda a las Administraciones Públicas: la Administración, al dictar este tipo de reglamentos actúa en virtud de una potestad natural e inherente a la posición jurídica que ostenta la Administración, potestad que se concreta en el ejercicio de una competencia típicamente administrativa o bien dentro del ámbito de una relación especial de poder. D.3/02,F.J.4.

-La jurisprudencia (SS.TS. de 11-4-1981 (Ar. 5405), 27-3-1985 (Ar. 1668), 31-10-1986 (Ar. 5823) y 2-12-1986 (Ar. 7103), entre otras), ha declarado que, tras la CE, el reglamento independiente es admisible en nuestro Derecho en el ámbito interno de la Administración (con fines puramente autoorganizativos), con una precisión añadida a lo que expresa la doctrina científica: que se dictan ejercitando la potestad reglamentaria que la Constitución y las leyes otorgan a la Administración. D.3/02,F.J.4.

-Este tipo de reglamentos, regulan materias no incluidas en la reserva de ley. D.3/02,F.J.4.

-La circunstancia de tratarse de un reglamento independiente para nada afecta en sí misma, y en abstracto, a su constitucionalidad o legalidad, pues un reglamento requerirá habilitación legal y deberá limitarse a ser complemento de una ley previa, cuando en la materia que pretenda regular exista una reserva de ley, ora sea material o formal. D.3/02,F.J.4.

-Ver, en Propiedad, Reserva de ley y admisibilidad de reglamentos en esta materia.
-Ver Reserva de Ley.

-Reglamentos ?habilitados?:

-Los llamados por la doctrina reglamentos «habilitados» son los dirigidos a la consecución de objetivos o finalidades cuya tutela encomienda la Ley al Gobierno y a la Administración Pública, de suerte que no carecen de toda cobertura legal como los independientes -pues la tienen genérica o parcial en leyes sectoriales -, pero no constituyen un típico reglamento ejecutivo cuyo marco regulador esta previamente predeterminado por la Ley de cobertura. D.39/02,F.J.1.

-Es preceptivo en su elaboración recabar el dictamen previo del Consejo Consultivo: D.39/02,F.J.1.

-Reglamentos autonómicos-base o ?de mínimos?:

-Ver, en Régimen Local, Competencias de la Administración local, Delimitación a través de la legislación sectorial.

-Reglamentos en materia de estructura orgánica:

-Ver Organización administrativa.
-Ver, supra, en este mismo epígrafe, Reglamentos independientes.

-Reglamentos comunitario-europeos (U.E.):

-Ver, en Derecho Comunitario Europeo, Reglamentos.

-Ver, Procedimiento administrativo especial para la elaboración de disposiciones generales.

 

REMISIÓN

-Remisión normativa:

-Ver, en Reglamentos, Reglamentos ejecutivos.

 

REPARCELACIÓN

-Ver, en Urbanismo, Planeamiento urbanístico, Ejecución, Por el sistema de cooperación: Reparcelaciones.

 

RESERVA DE LEY

-Interdicción de reglamentos:

-Si hay reserva de ley, no puede regularse la materia por simple reglamento puesto que éste no respetaría el principio de reserva de ley y, por lo tanto, el bloque de la constitucionalidad. D.12/02,F.J.3,B).

-Irretroactividad de la reserva:

No puede argumentarse en contrario la naturaleza reglamentaria de la normativa estatal previa, puesto que el principio de reserva de ley no es aplicable retroactivamente a las normas preconstitucionales, pero si a las posteriores a nuestra Carta Magna. D.12/02,F.J.3,B).

-Reservas formales y materiales:

-Además de las reservas formales de ley, concurren razones materiales para que la regulación de una materia se haga mediante norma con rango de ley. En primer lugar, cuando afecte a la delimitación de las competencias locales (de acuerdo con la reserva de ley establecida en el art. 25.3 LRL en relación con el principio constitucional de autonomía local, cuestión a la que nos hemos referido en anteriores DD. 23/00 y 3/02. En segundo lugar, cuando afecte a la esfera jurídica de los particulares (la libertad, la igualdad, la propiedad, régimen sancionador) estableciendo limitaciones y sujeciones administrativas y así lo ha señalado abundante jurisprudencia contencioso-administrativa (SSTS de 24 -10-96, Arz. 7594; 10-197, Arz. 656;16-6-00, Arz. 2649; 4-5-01, Arz. 4250, entre otras). D.12/02,F.J.3,B).

-Reservas general y singulares:

-Siguiendo la doctrina expuesta en nuestro D.23/00, no se trata ahora de entrar a polemizar sobre la extensión que tiene en nuestro sistema constitucional la reserva material de ley: esto es, si, como sostiene la mayoría de la doctrina científica, el reglamento requiere siempre de una previa habilitación legal, deduciendo de las reservas singulares establecidas en la Constitución un principio general de reserva para cuanto afecte a la ?libertad y propiedad? de los ciudadanos (lo que constituiría sin más una manifestación de la teoría de la vinculación positiva en el ejercicio de la potestad reglamentaria de las Administraciones Públicas) o, por el contrario, como afirman otros, solo cabe reconocer la existencia de reservas singulares previstas por la Constitución, por lo que, donde no exista reserva material o formal de ley, cabe el reglamento independiente, esto es, no habilitado por la ley (teoría de la vinculación negativa). D.3/02,F.J.4.

-Ver, en Binomio bases-desarrollo, Rango de la normativa de desarrollo.
-Ver Comarcas.
-Ver, en Derechos Fundamentales, Tutela judicial efectiva.
-Ver, en Función pública, Función pública local.
-Ver, en Medio Ambiente, Declaración de Impacto Ambiental.
-Ver, en Propiedad, Reserva de ley en esta materia.
-Ver, en Régimen local, Competencias de las Entidades locales, Transferencia de competencias autonómicas a la Administración Local.

 

RESERVA DE TITULARIDAD PUBLICA DE SERVICIOS

-Publicatio:.

-Ver Servicios públicos.

 

RESPONSABILIDAD CIVIL

-Caso de asistencia sanitaria:

-Es siempre culposa: No procede si se observó la lex artis ad hoc:

-Debe examinarse si los facultativos actuaron o no de acuerdo con el estándar de diligencia de la lex artis ad hoc, acertadamente consagrado por la jurisprudencia civil en el análisis de la responsabilidad sanitaria derivada de la aplicación de los arts. 1.101 o 1.902 del Código civil, esto es, de la exigible a los sujetos privados, que es siempre una responsabilidad por culpa y no objetiva. D.30/02,F.J.5,A).

-Es de medios y no de resultado:

-De acuerdo con la jurisprudencia y la doctrina legal del Consejo de Estado, la obligación de los profesionales médicos no es de resultado, sino una obligación de medios. Esto es, el profesional no está obligado a curar inexcusablemente al enfermo, sino a proporcionarle todos los cuidados que requiera según el estado de la ciencia (lex artis ad hoc). D.29/02,F.J.4,B).

-Es contractual: No procede si hay consentimiento informado:

-El criterio del ?consentimiento informado? tiene su génesis en el Derecho privado, y su virtualidad se explica en tanto en cuanto, cuando se presta dicho consentimiento, la responsabilidad del médico (o de la clínica en la que el médico presta sus servicios) es siempre ?contractual?, esto es, deriva del incumplimiento de una obligación preexistente, cuyo objeto es la práctica médica a realizar, que, de no tener otra fuente, la encuentra en el acuerdo de voluntades que dicho consentimiento expresa. D.30/02,F.J.5,B).

-En Derecho privado no puede haber responsabilidad cuando no hay incumplimiento de esa obligación preexistente, y no lo hay, aunque las cosas salgan mal, si el médico ha actuado de acuerdo con la lex artis ad hoc, puesto que su obligación ?a salvo supuestos excepcionales? es de medios y no de resultado. D.30/02,F.J.5,B).

- Sobre esta base conceptual, el ?consentimiento informado? equivale a una cláusula voluntaria y genérica de exoneración de responsabilidad, aceptada por el paciente-acreedor, que asume con ella unos determinados riesgos típicos, y que sirve al médico-deudor (o a su empresario) para evitar la tendencia, que hoy parece inevitable en la práctica de los tribunales, de que también él responda, no ya por culpa, sino por riesgo. D.30/02,F.J.,4,B).

-Ver Responsabilidad patrimonial de la Administración.

 

RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA

- Base legal:

- La legislación vigente en esta materia está constituida en un prioritario plano por el art. 106.2 CE. y recogida en el Tít. X L.P.A.C., con el pertinente desarrollo reglamentario en materia procedimental, a través del R.D.429/93: D.41/02,F.J.1; D.45/02,F.J.1; D.49/02,F.J.1; D.65/02,F.J.1; D.76/02,F.J.1.

- Según los arts.106.2 CE., 139.1 y 2 y 141.1 L.P.A.C., los particulares tienen derecho a ser indemnizados por toda lesión que sufran en sus bienes y derechos, salvo en los casos de fuerza mayor, siempre que la lesión sea consecuencia del funcionamiento de los servicios públicos: D.7/02,F.J.3; D.24/02,F.J.1; D.28/02,F.J.2; D.29/02,F.J.3; D.32/02,F.J.1; D.43/02,F.J.1; D.72/02,F.J.1.

- Naturaleza:

- Es responsabilidad objetiva:

-No se olvide que la Administración responde tanto por el funcionamiento ?normal? cuanto por el ?anormal? de los servicios públicos y que su responsabilidad es objetiva, esto es, para nada requiere que los concretos agentes causantes del daño hayan actuado con culpa o negligencia. D.30/02,F.J.5,A).

-El rasgo más saliente de la responsabilidad patrimonial de la Administración, establecida en la Constitución y en el art. 139.1 de la Ley 30/1992, es ?frente al sistema que preveía el Código Civil- que se trata de una responsabilidad objetiva, desligada e independiente de toda idea de culpa o negligencia. En este sentido, el régimen jurídico específico de dicha responsabilidad modifica por completo los criterios culpabilísticos a los que respondía el art. 1.903 Cc. D.5/02,F.J.3.

-Dos son los elementos de los que el carácter objetivo de esta responsabilidad se infiere con toda claridad: a) en primer lugar la exclusión de responsabilidad por fuerza mayor pero no por caso fortuito, que excluye, por hipótesis, la culpa o negligencia del agente; y b) la imputación por funcionamiento normal del servicio público, donde no cabe la culpa del funcionario. D.5/02,F.J.3.

-La previsión legal de responsabilidad en ambas hipótesis (funcionamiento normal y anormal del servicio público) , que es inequívoca, demuestra pues, palmariamente, que la responsabilidad de la Administración es objetiva, totalmente independiente de la idea de culpa o negligencia. D.5/02,F.J.3.

-La Administración responde siempre, por disposición constitucional y legal, de los daños que cause el funcionamiento de los servicios públicos: de cualquier funcionamiento; y las excepciones a este principio no son otras que las expresamente establecidas en la ley que, como tales excepciones, son, además, de interpretación estricta. D.5/02,F.J.3.

- Requisitos: Doctrina general:

- Los requisitos necesarios para que se reconozca la responsabilidad patrimonial pueden sintetizarse así: 1º) Efectiva realidad de un daño evaluable e individualizado en relación con una persona o grupo de personas; 2º) Que la lesión sufrida sea consecuencia del funcionamiento, normal o anormal, de un servicio público, sin intervención ajena que pueda influir en el nexo causal.; 3º ) Que el daño no se haya producido por fuerza mayor; y 4º) Que el perjudicado no tenga el deber jurídico de soportar el daño; 5º) Que no haya prescrito el derecho a reclamar, cuyo plazo legal es de un año, computado desde la producción del hecho o acto que motive la indemnización o desde la manifestación de su efecto, sin perjuicio de las posibles causas de interrupción de la prescripción. D.5/02.F.J.2; D.7/02,F.J.3; D.8/02,F.J.4; D.37/02,F.J.3; D.41/02,F.J.1; D.45/02,F.J.1; D.65/02,F.J.1; D.76/02,F.J.1; D.77/02,F.J.2.

-Es necesario para declarar tal responsabilidad el cumplido acreditamiento por parte de la reclamante de la efectividad de un daño material, individualizado y evaluable económicamente, cuya imputación individual no está jurídicamente obligado a soportar el administrado, y debiendo existir una relación de causa a efecto directa e inmediata, además de suficiente, entre la actuación (acción u omisión) administrativa y el resultado dañoso para que la responsabilidad de éste resulte imputable a la Administración. D.24/02,F.J.3; D.28/02,F.J.2; D.32/02,F.J.1 D.72/02,F.J.1.

- Remisión en materia de requisitos a dictámenes anteriores (D.23/98,F.J.2; D.1/01,F.J.2; D.10/01,F.J.3; D.18/01, F.J.1; D.49/01,F.J.1; D.41/99 y 4, 5, 6 y 7 /00, entre otros). En ellos se avanza en la dirección sugerida por el Consejo de Estado de tecnificar los elementos estructurales de la responsabilidad y, en particular, de los criterios de imputación objetiva de responsabilidad a la Administración, en atención, tanto a los elementos del daño resarcible, cuanto al estudio de la relación de causalidad necesaria para que pueda darse una imputación a la Administración del hecho dañoso. D.44/02,F.J.1; D.50/02,F.J.1; D.74/02,F.J.1; D.77/02,F.J.3.

-La responsabilidad patrimonial de la Administración supone la concurrencia de los presupuestos que se desprenden de los arts. 139 y ss.LPAC, de la jurisprudencia emanada en la interpretación de los mismos y de la propia doctrina fijada por este Órgano Consultivo: D.28/02,F.J.3.

- Requisito del daño o lesión patrimonial:

-En general:

-El primer requisito para que pueda apreciarse la responsabilidad patrimonial de la Administración es que del actuar administrativo resulte una ?lesión en cualquiera de los bienes o derechos? del particular (art. 139.1 LPAC), esto es, un daño, que, en todo caso, ?habrá de ser efectivo, evaluable económicamente e individualizado con relación a una persona o grupo de personas? (art. 139.2 LPAC). D.13/02,F.J.3; D.28/02,F.J.3; D.29/02,F.J.3; D.30/02,F.J.3.

- Daño existente:

- Es presupuesto ineludible la existencia de un daño: D.7/02,F.J.3; D.24/02,F.J.1; D.48/02,F.J.1.

- Daño efectivo:

-Efectividad del daño, en general:

- El daño debe ser efectivo: D.7/02,F.J.3; D.24/02,F.J.1; D.48/02,F.J.1; D.49/02,F.J.1.

-Inexistencia caso de suspensión cautelar de la eficacia de un acto administrativo sujeto a procedimiento de revisión de oficio:

-De la mera incoación de un expediente de revisión de oficio, y de la adopción en él del acuerdo de suspender la eficacia del acto presuntivamente nulo, no deriva ni puede derivar nunca responsabilidad para la Administración. Como es obvio, la suspensión constituye una simple medida cautelar, adoptada precisamente para evitar daños mayores al propio interesado, a terceros o a la misma Administración autora del acto (cfr. arts. 104 y 111.2 LPAC). Por ello, aunque la suspensión de la eficacia de un acto administrativo que favorezca al interesado produzca objetivamente perjuicios a éste, dicho daño nunca será ?efectivo?, lo que, a tenor del art. 139.2 LPAC, constituye requisito imprescindible para que sea indemnizable. D.13/02,F.J.3.

-Pero puede ocasionar un daño efectivo el alzamiento automático de la suspensión de la efectividad del acto provocada a consecuencia de la caducidad del procedimiento en que se adoptó cautelarmente. D.13/02,F.J.3.

-La efectividad del daño puede concurrir, evidentemente, cuando, resolviendo el expediente de revisión de oficio, se declare la nulidad del acto, y por eso puede entonces la Administración, a tenor de los preceptos que regulan su responsabilidad patrimonial, ?establecer, en la misma resolución, las indemnizaciones que proceda reconocer a los interesados? (art. 102.4 LPAC). D.13/02,F.J.3.

-Igualmente habrá un daño efectivo cuando, acordada la suspensión de la eficacia del acto administrativo y produciendo la misma perjuicios objetivos, se declarara ulteriormente la validez del acto. D.13/02,F.J.3.

-Existencia no presupuesta en caso de anulación judicial de un acto administrativo:

-En general:

-El art. 142.4 LPAC establece que la anulación en vía administrativa o por el orden jurisdiccional contencioso-administrativo no presupone derecho a indemnización. Ahora bien, ello no quiere decir que cuando la ejecución del acto anulado haya ocasionado un daño efectivo, evaluable económicamente e individualizable, en relación a una persona o grupo de personas, no exista derecho a obtener la indemnización oportuna.Prácticamente con la misma dicción, lo anterior es reiterado en el art. 4.2 del Reglamento de los Procedimientos de las Administraciones Públicas en materia de responsabilidad patrimonial, aprobado por R.D. 429/1993 de 26 de marzo. D.19/02,F.J.3.

- Así lo viene entendiendo igualmente la jurisprudencia del T.S., como, por ejemplo, en S. de 17-5-1996, según la cual: ?Hay que traer a colación, en el caso, el art. 40.2 LRJAE., en vigor cuando se dedujo la pretensión indemnizatoria, que establecía ?y en parecidos términos se expresa el art. 142.4 LPAC- que la simple anulación en vía administrativa o por los Tribunales contenciosos de las resoluciones administrativas no presupone derecho a indemnización. Este precepto, rectamente entendido, ni excluye la responsabilidad de la Administración en caso de acto ilegal, ni permite afirmar que cualquier ilegalidad, aun supuesta la concurrencia de un perjuicio, comporte responsabilidad.. D.19/02,F.J.3.

-Según la S.T.S. de 17-5-1996: ?Para que se pueda desencadenar la responsabilidad patrimonial de la Administración como consecuencia de un acto declarado nulo o anulado en vía administrativa o contencioso-administrativa, en el marco que definen los arts. 106.2 CE y 40.1 LRJAE, hoy art. 139.1 LRJAP, no basta la mera producción de un perjuicio sin más, sino que es preciso, en lo que importa al caso, la existencia de una ?lesión resarcible?, de un daño que el particular afectado no tenga el deber jurídico de soportar, como de modo general, para todos los supuestos de responsabilidad patrimonial de la Administración, ha venido a puntualizar el art. 141.1 LPAC y ya había patrocinado con anterioridad la jurisprudencia?. D.19/02,F.J.3.

-Para resolver este concreto particular, es importe tener en cuanta si la Sentencia que resuelve el recurso contencioso-administrativo, ya hace referencia a que el acto anulado por la misma no produce daños o perjuicios de ninguna clase a los actores, o que incluso ni siquiera han sido acreditados pese a desprenderse del contenido de la Sentencia que fueron solicitados con la demanda. D.19/02,F.J.3.

-En especial: gastos de constitución de aval en garantía de la suspensión del acto luego anulado por la sentencia:

-Existe daño en el caso de los gastos financieros que supone la constitución de un aval tendente a garantizar los posibles perjuicios que para el interés público pudieran derivarse del Auto de suspensión judicial de la efectividad de una orden autonómica, anulada luego por Sentencia, referida a la declaración de utilidad pública de un monte del que, al publicar dicha orden, constaba a la Administración que el actor alegaba a su favor una de las inscripciones de la doble inmatriculación registral de que el monte en cuestión era objeto y una anotación preventiva de demanda de su dominio ; y ello con independencia de que la solicitud de la suspensión haya sido un acto libremente decidido por los recurrentes y de que la caución haya sido acordada por el órgano judicial, en cumplimiento estricto de las determinaciones que para la adopción de medidas cautelares prevé la LJCA, pues no puede pasar desapercibido que es precisamente el hecho de dictarse dicha orden autonómica el que determina en última instancia el perjuicio patrimonial de las personas que tienen que constituir el aval. Es decir, que la actuación Administrativa se convierte en condicio sine qua non del citado perjuicio patrimonial y, por lo tanto, existe relación de causalidad entre la actuación administrativa y el citado perjuicio. D.19/02,F.J.3.

-Como tiene establecido el T.S. a propósito de la existencia de responsabilidad patrimonial en los supuestos de suspensiones de la ejecución de liquidaciones tributarias o de sanciones administrativas, en estos casos existe una relación de causalidad evidente entre el actuar administrativo y el perjuicio patrimonial, ?pues es evidente que sin la previa imposición de la sanción no se produciría la petición de suspensión, ni habría sido necesaria la exigencia de aval alguno?, como se indica en la STS de 17-5-96. D.19/02,F.J.3.

-Ver, infra, en este mismo epígrafe, Accionabilidad, Plazo, Determinación, en caso de anulación judicial de actos administrativos.

-Daño real, material o moral:

- Es unánime ya la jurisprudencia que acepta la resarcibilidad del daño moral, aun cuando pueda plantear problemas su concreta cuantificación. D.77/02,F.J.3.

-Admitida la resarcibilidad del daño moral, ha de reconocerse la dificultad de valorar y concretar el mismo, tema difícil y espinoso. D.77/02,F.J.3.

-Concurre daño moral en las zozobras y padecimientos producidoa a la reclamante a consecuencia de una intervención quirúrgica. D.30/02,F.J.4.


- Daño probado. Prueba del daño:

- Necesidad:

- Es necesario para declarar la responsabilidad el cumplido acreditamiento por parte de la reclamante de la efectividad del daño: D.7/02,F.J.3; D.48/02,F.J.1.

- Según ha señalado este Consejo en diversos dictámenes (cfr., por todos, D.41/99), la primera operación lógica a realizar en los expedientes de responsabilidad patrimonial de la Administración no es otra que la prueba del daño:

-Cuando el daño ha sido debido a diversas circunstancias que determinaron a pérdida de control del vehículo (gran mancha de aceite, gravilla, firme en mal estado) y la concurrencia indiscutida de la primera es por sí sola suficiente para producir esa pérdida de control, carece de transcendencia la falta de acreditación de las demás. D.76/02,F.J.2.

- Prueba por factura:

- La certeza y cuantía del daño se acredita en el expediente si se aporta en un primer momento un presupuesto de reparación y posteriormente la factura efectiva. D.8/02,F.J.4; D.66/02,F.J.2.

-El daño se valora por la factura de reparación presentada por el reclamante. D.14/02,F.J.4; D.45/02,F.J.3; D.61/02,F.J.2.

-El Servicio correspondiente deberá depurar las cantidades solicitadas cuando no se correspondan las reclamadas en el escrito inicial y las justificadas en el curso del procedimiento. D.61/02,F.J.2.

-La existencia de una factura cuyo pago no conste no es óbice para tener por acreditado el daño, pues aunque no conste la mención ?pagado?, no hay por qué suponer que están impagadas, lo cual, además, sería intranscendente ya que se trataría de una relación obligacional entre el perjudicado-reclamante y los talleres, cuyo cumplimiento será exigible por éstos en la vía procedente, pero que en nada afecta a la responsabilidad de la Administración. D.76/02,F.J.2.

-Prueba por peritación:

-Cuando la única prueba al respecto es el informe pericial aportado con el escrito de reclamación, los daños no han sido negados en ningún momento por la Administración, y no se ha practicado prueba alguna tendente a desvirtuar dicha valoración, deberemos de tener por correctos los daños cuantificados en el citado informe pericial. D.31/02,F.J.4.

-El informe de peritación suscrito por la Compañía de Seguros debe ser acompañado de la factura de pago de la reparación y, en su caso, del pago por el afectado en el importe de la franquicia: D.61/02,F.J.2.

-Ha de suponerse la imparcialidad de un informe pericial emitido por encargo de la compañía aseguradora, máxime tratándose de un riesgo no cubierto por la póliza de seguro. D.65/02,F.J.3, A.

-No puede negarse la prueba del daño en una reclamación que se remite a una peritación no presentada con la factura pues, si al responsable de la instrucción planteaba dudas la no presentación del peritaje, debería haberlo reclamado, obligación que le incumbe con arreglo al art. 80.2 LPAC, porque ha de considerarse habitual la práctica de realizar una peritación por las Compañías aseguradoras, a la que se ajusta la facturación de los talleres, limitándose el dueño del vehículo al pago de la factura, aunque sería deseable que, en la factura, se especificaran los trabajos realizados. D.76/02,F.J.3.

- Daño evaluable económicamente. Valoración del daño:

-El daño ha de ser evaluable económicamente: D.7/02,F.J,3; D.43/02,F.J.1; D.48/02,F.J.1; D.49/02,F.J.1.

- Daño antijurídico o ilegítimo. Antijuridicidad del daño: Supone un daño que el particular no esté jurídicamente obligado a soportar:

- Ver infra Imputación objetiva, criterios negativos.

-Daño individualizable. Individualidad del daño:

-El daño debe ser individualizado: D.7/02,F.J.3; D.48/02,F.J.1.

- El daño debe ser individualizado en relación a una persona o grupo de personas: D.48/02,F.J.1; D.49/02,F.J.1.

Ver infra Imputación subjetiva.

- Daño producido a consecuencia del funcionamiento de servicios públicos.

- Ver infra, Imputación objetiva, criterios expresos.

- Daño no producido por fuerza mayor:

- Ver infra, criterios de imputación objetiva, expresos, negativos.

- Daño reclamado en tiempo: Plazo anual para el ejercicio de la acción.

- Ver infra, accionabilidad: Plazo anual para el ejercicio de la acción:

- Daño reclamado en forma: Procedimiento administrativo especial en materia de responsabilidad patrimonial de la Administración:

Ver infra, Procedimiento administrativo especial en materia de responsabilidad patrimonial de la Administración.

-Requisito del nexo causal:

- En general: La relación de causalidad:

-Respecto del nexo causal, ante todo cabe señalar, como lo ha precisado la doctrina jurisprudencial, que constituye un presupuesto esencial de la responsabilidad patrimonial de la Administración. D.28/02,F.J.3.

-Enfrentado a un caso de responsabilidad extracontractual ?sea la de la Administración o cualquier otra hipótesis de responsabilidad civil- la primera función del intérprete u operador jurídico es, en efecto, establecer la causa o causas del daño que, efectivamente, se ha producido: establecer o determinar qué hecho o hechos explican que el resultado dañoso haya tenido lugar. D.5/02,F.J.3.

-La relación de causalidad en su más estricto sentido es la determinación de los hechos antecedentes que, de acuerdo con las reglas de la experiencia, de la lógica y de las ciencias de la naturaleza, explican que aquél resultado dañoso, en su manifestación concreta, haya tenido lugar. D.30/02,F.J.4.

-Uno de los requisitos esenciales para que la responsabilidad se produzca y pueda ser apreciada es el nexo causal entre el actuar de la Administración, en este caso la prestación del servicio público y el resultado dañoso sufrido. D.43/02,F.J.2.

- Debe existir una relación de causa a efecto directa e inmediata, además de suficiente, entre la actuación (acción u omisión) administrativa y el resultado dañoso para que la responsabilidad de éste resulte imputable a la Administración: D.7/02,F.J.3; D.29/02,F.J.3; D.43/02,F.J.1; D.49/02,F.J.3.

- Como reiteradamente viene señalando este Consejo Consultivo, el análisis de la «relación de causalidad» a que alude el art. 12.2 del R:D: 429/93 engloba dos cuestiones distintas que, por ello, no deben confundirse: la relación de causalidad en sentido estricto y los criterios de imputación objetiva. En no distinguir adecuadamente estas dos facetas estriban la mayor parte de los problemas con que se encuentran quienes han de aplicar las normas que en nuestro ordenamiento consagran la responsabilidad de la Administración por el funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos.: D.1/02,F.J.4; D.58/02,F.J.1.

- En especial, la causa:

- Concepto de causa: No es un concepto jurídico sino natural, lógico y experimental:

- La determinación de la relación de causalidad, en su más estricto sentido, no debe verse interferida por valoraciones jurídicas. Como se expuso en nuestro D.41/99, ?el concepto de causa no es un concepto jurídico, sino una noción propia de la lógica y de las ciencias de la naturaleza?: D.1/02,F.J.4; D.7/02,F.J.1; D.29/02,F.J.4,A); D.58/02,F.J.2; D.65/02,F.J.2,B; D.76/02,F.J.3.

-El examen o determinación de qué hecho o hechos explican que el resultado dañoso haya tenido lugar, ha de hacerse conforme a las reglas de la naturaleza y de la lógica y sin que interfiera en él ninguna consideración jurídica. D.5/02,F.J.3.

-Lo que en otros dictámenes hemos llamado la relación de causalidad en sentido estricto, ,como hemos explicado con reiteración, no es un concepto jurídico, ni en su determinación intervienen conceptos jurídicos, sino que es un concepto lógico y experimental, a resolver con los criterios que proporcionan la lógica y las ciencias de la naturaleza. D.48/02,F.J.2.

- Causa como conjunto de condiciones antecedentes:

- Como se expuso en nuestro D.41/99, ?cabe definir la causa como el conjunto de condiciones empíricas antecedentes que proporciona la explicación, conforme con las leyes de la experiencia científica, de que el resultado dañoso ha tenido lugar?. D.1/02,F.J.4; D.29/02,F.J.4,A); D.58/02,F.J.2; D.65/02,F.J.,2, B); D.76/02,F.J.3.

- Carácter directo e inmediato:

-Unidad o exclusividad de la causa:

-La relación de causalidad o nexo causal, de causa a efecto, entre la actividad administrativa y el resultado dañoso, implica la necesidad de que el daño sea consecuencia exclusiva del funcionamiento normal o anormal de un servicio público o actividad administrativa en relación directa o inmediata; condiciones que sólo pueden operar como punto de partida, pero no de manera obligada en todos los casos. D.28/02,F.J.3.

- La relación de causalidad ha de ser, como ha precisado la Jurisprudencia del Tribunal Supremo, directa e inmediata, sin que pueda ser interferida por algún elemento ajeno o extraño, incluida la propia culpa de la víctima, pues de lo contrario, falta el presupuesto esencial para la prosperabilidad de la pretensión resarcitoria: el nexo causal. D.72/02,F.J.2.

-Esta exclusividad del nexo causal ha sido matizada por la doctrina jurisprudencial más reciente, en la que, sin establecer reglas generales, se han tomado en consideración las circunstancias objetivas de cada caso concreto (ad casum), admitiendo la posibilidad de que la injerencia de un tercero o del propio lesionado no produzca la ruptura de la relación de causalidad, sino una concurrencia de causas que pudiera, incluso, dar lugar a la graduación del quantum indemnizatorio que, en su caso, deba abonar la Administración. D.28/02,F.J.3.

-Pluralidad o concurso de causas:

- Doctrina de la equivalencia de condiciones:

-Como se expuso en nuestro D.41/99, ?partiendo de este concepto, es evidente que, siendo varias las condiciones empíricas antecedentes que expliquen la producción de un resultado dañoso, ha de afirmarse, prima facie, la «equivalencia de esas condiciones», de modo que las mismas no pueden ser jerarquizadas, por ser cada una de ellas tan ?causa? del resultado dañoso como las demás?: D.1/02,F.J.4; D.58/01,F.J.2; D.65/02,F.J.2,B; D.76/02,F.J.3.

- Doctrina de la condicio sine qua non:

- Como se expuso en nuestro D.41/99, ?a partir de ahí, la fórmula que, en la generalidad de los casos, permite detectar cuáles son las concretas condiciones empíricas antecedentes, o «causas», que explican la producción de un daño, no puede ser otra que la de la condicio sine qua non, un hecho es causa de un resultado cuando, suprimida mentalmente dicha conducta, el resultado, en su configuración totalmente concreta, no se habría producido. Al analizar los problemas de responsabilidad civil, lo primero que ha de hacerse es, pues, aislar o determinar todas y cada una esas condiciones empíricas o «causas» que explican el resultado dañoso?: D.1/02,F.J.4; D.58/02,F.J.2; D.65/02,F.J.2,B); D.76/02,F.J.3.

- De existir varias causas, no cabe jerarquización en las mismas por ser todas ellas tan "causa" como las demás. La determinación de qué causa haya originado el daño parte de la consideración de que un hecho es causa del mismo cuando constituye la "condicio sine qua non " del mismo: D.7/02,F.J.1.

-Como hemos dicho en otros muchos dictámenes, el planteamiento técnico que ha de presidir este análisis no puede ser otro que el de la condicio sine qua non, atendiendo al cual un hecho es causa de un resultado cuando, suprimido mentalmente ese hecho, el resultado, en su configuración talmente concreta, no habría tenido lugar, no se habría producido. D.30/02,F.J.4; D.48/02,F.J.2.


-La fórmula que, a efectos prácticos, permite establecer qué hechos son causa de un resultado es la de la condicio sine qua non: hace falta examinar y decidir de cuáles, entre todos los que han concurrido en el caso concreto y tal y como han concurrido, no se puede prescindir para explicar la producción del daño. D.5/02,F.J.3.

-Concurrencia de causas, no de culpas:

-La adecuada determinación de las causas es premisa ineludible para, posteriormente ?y dentro también del examen de la relación de causalidad- establecer a quién debe imputarse cada una de ellas. Lo que habitualmente suele denominarse concurrencia de culpas es, en realidad, concurrencia de causas que explican un mismo resultado dañoso, la cual determina o puede eventualmente determinar que de él hayan de responder varios sujetos. D.5/02,F.J.3.

-Cuando concurren causas, cabe calificar algunas de próxima o inmediata. D.58/02,F.J.2.

-Ver infra, en este mismo epígrafe, Deber de soportar el daño.

- Interrupción o interferencia del nexo causal:

-En general:

-Es preciso que haya una relación directa de causa a efecto sin intervención extraña que pueda interferir en el nexo causal. D.7/02,F.J.3; D.49/02,F.J.1; D.72/02,F.J.1.

-Es preciso que la conducta de que se trate influya de alguna manera en la producción de los daños y que dicha intervención sea de la suficiente entidad como para excluir de manera definitiva el nexo causal entre el funcionamiento de la Administración y los daños sufridos. D.37/02,F.J.3.

-En especial: Por culpa de la víctima:

-Como ha precisado la Jurisprudencia del T.S., la relación de causalidad ha de ser directa e inmediata, sin que pueda ser interferida por algún elemento ajeno o extraño, incluida la propia culpa de la victima. D.72/02,F.J.1.

-Concurre culpa de la víctima (en el caso de sustracción de un bolso en un Centro de salud), al no haber adoptado la misma las medidas precisas para la evitación del acto delictivo. D.72/02,F.J.1.

- Prueba de la causa:

-El nexo causal ha de ser objeto de prueba por el interesado, de acuerdo con el principio general sobre la carga de la prueba que para los procedimientos administrativos contempla el art.80 LPAC; y que, más específicamente para el régimen de responsabilidad objetiva de la Administración dispone el art. 6.1 R.D. 429/93, a cuyo tenor la reclamación ?(...) irá acompañada de cuantas alegaciones, documentos e informaciones se estimen oportunos y de la proposición de prueba, concretando los medios de que pretenda valerse el reclamante?. D.28/02,F.J.3.

- Requisito de la imputación de responsabilidad:

- Distinción entre causalidad e imputación:

-Según la doctrina reiterada de este Consejo Consultivo, problema distinto al de la relación de causalidad en sentido estricto es el de la imputación objetiva del resultado dañoso a la Administración, esto es, la cuestión de cuáles de los concretos hechos que han de ser considerados como causas del daño son objetivamente imputables a la Administración y, por tanto, si dicho resultado ha de ponerse o no a cargo de ésta. A diferencia del anterior, dicho problema es estrictamente jurídico, y ha de resolverse de acuerdo con los criterios de imputación objetiva, positivos y negativos, que ofrece el ordenamiento. D.30/02,F.J.5.

- Problema diferente al de la relación de causalidad es el de la imputación objetiva: determinar cuales de los eventos dañosos causalmente ligados a la actuación del responsable pueden ser puestos a su cargo, y cuales no: D.1/02,F.J.4; D.7/02,F.J.1; D.58/02,F.J.2.

-La imputabilidad de la Administración frente a la actividad dañosa es la integración del agente en el marco de la organización administrativa a la que pertenece o la titularidad pública del servicio o la actividad en cuyo ámbito se produce el daño. Imputabilidad que puiede operar bien directamente o bien por subrogación ex lege, como sucede caso de traspaso del servicio al abrigo de lo dispuesto en el art. 20.1 de la Ley 12/1983. D.28/02,F.J.3.

-Fijada la relación de causalidad, procede analizar después la concurrencia de los criterios de imputación objetiva del resultado dañoso a los sujetos a los que causalmente ?en el examen de la estricta relación de causalidad? aparece ligado (que en este caso, según lo dicho, son la propia perjudicada y la Administración), esto es, de los criterios, estos sí estrictamente jurídicos, que sirven para determinar cuáles de los eventos dañosos causalmente ligados a la actuación de dichos sujetos pueden ser puestos a su cargo y cuáles no. D.48/02,F.J.2.

-Como hemos señalado en DD. 4, 5, 6, 7 y 37/00, la correcta aplicación del sistema de responsabilidad patrimonial, como directa y objetiva, no radica en negar la relación de causalidad, sino en el cuidadoso discernimiento de los criterios de imputación objetiva. D.29/02,F.J.4,1.

-Este es el mecanismo técnico ?y no la negación de la relación de causalidad? que ha de utilizar el jurista para impedir que el dañante haya de responder de todas y cada una de las consecuencias dañosas derivadas de su actuación, por más alejadas que estén de ésta y por más irrazonable que sea exigírselas: D.1/02,F.J.4; D.58/02,F.J.2.
- A diferencia de lo que ocurre con la relación de causalidad en su más exacto sentido, la cuestión que nos ocupa es estrictamente jurídica, a resolver con los criterios que proporciona el ordenamiento. Tales criterios de imputación objetiva son aplicables a toda relación de causalidad y sirven para eliminar la responsabilidad en los casos en que resulta jurídicamente irrazonable su exigencia al que efectivamente hubiere causado el daño. Esa «irrazonabilidad jurídica» puede ser expresa, cuando es afirmada explícitamente por el ordenamiento, o tácita, cuando se infiere de los criterios generales que proporciona éste: D.1/02,F.J.4; D.58/02,F.J.2.

- El uso de los criterios de imputación objetiva, que es esencial siempre, resulta aún más trascendental -por único- en las hipótesis de responsabilidad objetiva, desligada de toda idea de culpa o negligencia del dañante, cual ocurre en el caso de la responsabilidad patrimonial de la Administración por el funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos: D.58/02,F.J.2.

-En reiterados dictámenes (cfr., por todos, D.41/99), se advierte que no es en la negación de la relación de causalidad con introducción subrepticia del requisito de la culpa, donde radica la solución del creciente incremento de reclamaciones presentadas por los ciudadanos contra la Administración, sino en el correcto discernimiento de los criterios de imputación objetiva. Unos, positivos (el funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos) y otros, negativos: plasmados en criterios legales expresos (fuerza mayor; inexistencia del deber jurídico de soportar el daño producido; riesgos del desarrollo), o que pueden inferirse del sistema de responsabilidad patrimonial de las Administraciones Públicas, tal como ha sido aplicado por la jurisprudencia y la doctrina legal del Consejo de Estado (estándares del servicio; distinción entre daños producidos a consecuencia del funcionamiento de los servicios públicos y con ocasión de éste; el «riesgo general de la vida»; la «causalidad adecuada», etc.): D.29/02,F.J.4,1. D.44/02,F.J.1; D.50/02,F.J.1; D.74/02,F.J.1; D.77/02,F.J.3.


-La imputabilidad de la Administración frente a la actividad dañosa es la integración del agente en el marco de la organización administrativa a la que pertenece o la titularidad pública del servicio o la actividad en cuyo ámbito se produce el daño. Imputabilidad que puiede operar bien directamente o bien por subrogación ex lege, como sucede caso de traspaso del servicio al abrigo de lo dispuesto en el art. 20.1 de la Ley 12/1983. D.28/02,F.J.3.

- Criterios de imputación objetiva:

-Como hemos dicho en otros dictámenes, esos criterios de imputación objetiva pueden ser positivos (afirmadores de la responsabilidad al sujeto de que se trate) y negativos (que niegan o excluyen tal responsabilidad). D.48/02,F.J.2.

- Criterios positivos:

- El funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos:

- El "funcionamiento normal o anormal del servicio público" (arts. 106.2 CE. y 139.1 L.P.A.C.) es el criterio positivo de imputación objetiva que utiliza el ordenamiento para que nazca la obligación de indemnizar de la Administración: D.7/02,F.J.1; D.30/02,F.J.5,A); D.58/02,F.J.2.

-Como es evidente, el esencial criterio positivo de imputación objetiva del resultado dañoso a la Administración que utiliza nuestro ordenamiento no es otro que el de que dicho daño sea consecuencia del funcionamiento normal o anormal de un servicio público. D.48/02,F.J.2.

- El funcionamiento de los servicios públicos ha de ser entendido como cualquier hecho o acto enmarcado dentro de la gestión pública, sea lícito o ilícito: D.7/02,F.J.3; D.24/02,F.J.1; D.28/02,F.J.2; D.29/02,F.J.3; D.43/02,F.J.1; D.72/02,F.J.1.

-Mas este esencial criterio positivo de imputación objetiva requiere que exista una razonable conexión entre el daño y el servicio público prestado por la Administración, de modo que no cabe apreciar responsabilidad de ésta cuando aquél se produce fuera del ámbito propio de la prestación del servicio. D.48/02,F.J.2.

-Lo es la actividad administrativa inherente al cumplimiento de los deberes de conservación y mantenimiento de las carreteras. D.24/02,F.J.2.

-La legislación utiliza como principal criterio de imputación objetiva de la responsabilidad a la Administración, del concepto de funcionamiento de los servicios públicos, y no sólo del anormal, esto es, del incorrecto o irregular, sino también del funcionamiento normal, al que no cabe hacer ninguna tacha de irregularidad o incorrección. D.5/02,F.J.3.

-Cabría pensar ?al menos como hipótesis teórica- en un funcionamiento anormal del servicio público en el que no existiera, sin embargo, culpa o negligencia de ningún funcionario o agente de la Administración. Pero lo que no es en modo alguno posible es imaginar hipótesis de funcionamiento normal del servicio público con culpa del funcionario. D.5/02,F.J.3.

- Quiere ello decir que, una vez aislada la causa o causas -en sentido estricto- de un determinado resultado dañoso, es preciso dilucidar si alguna o algunas de ellas son identificables como funcionamiento de un servicio. A este respecto, como se ve, la única dificultad estriba en desentrañar el significado de la expresión «servicio público»: D.58/02,F.J.2.

-No concurre este criterio cuando los daños cuya indemnización se reclama no proceden del funcionamiento de un servicio de la Administración reclamada sino de una entidad pública distinta (en el caso, RTVE), beneficiaria de la expropiación y de los derechos de uso y servidumbre mediante ella constituidos, y bajo cuya exclusiva dirección y responsabilidad se llevó a cabo el montaje de las instalaciones a las que se imputa la producción de los perjuicios. D.1/02,F.J.4,B).

- Criterios negativos:

- En general:

- Junto al indicado criterio positivo, el ordenamiento jurídico-administrativo ofrece, también, presupuesta la relación de causalidad con el funcionamiento de los servicios públicos, unos criterios negadores de la imputación objetiva de un resultado dañoso a la Administración, algunos de ellos son expresos. D.7/02,F.J.2; D.58/02,F.J.2.

-Como hemos dicho en otros muchos dictámenes, supuesta la concurrencia del criterio positivo de imputación que es el del funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos, el ordenamiento viene luego a negar, en ciertos casos, que la Administración deba, pese a todo, responder: son tales los que hemos llamados ?criterios negativos de imputación objetiva?. Algunos de esos criterios ?lo hemos indicado ya en muchos dictámenes? aparecen expresamente previstos en el ordenamiento, y otros lo están implícitamente, en cuanto se inducen de nuestro sistema general de responsabilidad. D.30/02,F.J.5,B).


- Necesidad de los mismos: La Administración no es aseguradora universal de riesgos ni nuestro sistema de responsabilidad es providencialista:

- El ordenamiento jurídico, sobre la base de la elemental consideración de que la Administración educativa no puede ser indiscriminadamente una aseguradora universal de todos los daños que se causen en el desarrollo temporal del servicio educativo, establece criterios negadores de la imputación objetiva; unos, expresos, señalados en los arts. 139.1 y 141.1 L.P.A.C., y otros, deducidos de aquellos, y que se basan, especialmente y sin carácter limitativo, en la idea de los estándares del servicio; la necesidad de distinguir entre los daños producidos a consecuencia del funcionamiento del servicio público o con ocasión de él; el criterio del "riesgo general de la vida" que supone el rechazo de la imputación de los daños derivados de riesgos habitualmente ligados al curso normal de la vida, o el de la "causalidad adecuada" que rechaza la imputación cuando son otras concausas no ligadas al servicio público las únicas racionalmente relevantes en la producción del daño: D.7/02,F.J.2.

- Como dicen las SSTS, 3ª, de 7-2 y 5-6-98 (Ar.5169), la prestación por la Administración de un determinado servicio público y la titularidad por parte de aquélla de la infraestructura material para su prestación no implica que el vigente sistema de responsabilidad patrimonial objetiva de las Administraciones Públicas convierta a éstas en aseguradoras universales de todos los riesgos con el fin de prevenir cualquier eventualidad desfavorable o dañosa para los administrados que pueda producirse con independencia del actuar administrativo, porque, de lo contrario, se transformaría aquél en un sistema providencialista no contemplado en nuestro ordenamiento jurídico: D.7/02,F.J.3; D.8/02,F.J.4; D.24/02,F.J.2; D.31/02,F.J.3; D.43/02,F.J.2; D.49/02,F.J.3; D.55/02,F.J.3; D.72/02,F.J.1; D.73/02,F.J.3; D.77/02,F.J.3.

- El vigente sistema de responsabilidad patrimonial objetiva y no culpabílística, sin embargo no constituye una suerte de «seguro a todo riesgo» para los particulares que, de cualquier modo, se vean afectados por la actuación administrativa, pues no convierte a las Administraciones Públicas en aseguradoras universales de todos los riesgos con el fin de prevenir cualquier eventualidad desfavorable o dañosa para los administrados, derivada de la actividad tan heterogénea de las Administraciones Públicas. D.29/02,F.J.3.

- Expresos:

- Fuerza mayor, pero no caso fortuito:

- Es criterio expreso de negación de la responsabilidad patrimonial el que el daño se haya producido por fuerza mayor (arts. 106.2 CE. y 139.1 L.P.A.C.), esto es, por «una causa extraña al objeto dañoso, excepcional e imprevisible o que, de haberse podido prever, fuera inevitable» (Ss. TS. 5-12-88, 14-2-94 y 3-5-95, entre otras; y D. del Consejo de Estado 5.356/97). D.58/02,F.J.2.

-La STS de 22-12-1997 establece que: ?La fuerza mayor se constituye por aquellos hechos que, aun siendo previsibles, sean sin embargo inevitables, insuperables e irresistibles, siempre que la causa que los motiva sea independiente y extraña a la voluntad del sujeto obligado, o por dimanar de sucesos imprevistos o inevitables que rebasan los tenidos en cuenta en el curso normal de la vida y extraños al desenvolvimiento ordinario de un proceso industrial....?. D.37/02,F.J.3.

-La exclusión de la obligación de indemnizar los daños debidos a fuerza mayor, obviamente incluye los producidos por caso fortuito. Sin necesidad de entrar, al menos por ahora, en qué signifiquen uno y otro concepto, es evidente que la referencia expresa al primero tiene por objeto incluir al segundo entre los supuestos que dan lugar a la responsabilidad de la Administración, sin duda como afirmación frente a lo que sucede en el ámbito de la responsabilidad civil extracontractual, regulada por el Derecho privado. Y, en cualquier concepción que se sustente, el caso fortuito excluye, por hipótesis, la culpa o negligencia del agente, por lo que este es un elemento del que se infiere con toda claridad que la responsabilidad de la Administración es objetiva. D.5/02,F.J.3.

-La concurrencia de fuerza mayor y sus circunstancias corresponde acreditarla a la Administración, como se desprende de reiterada jurisprudencia de la que citaremos, a título de ejemplo la STS de 3-10-2000 que, a su vez, cita la de 27-10-1998. D.37/02,F.J.3.

-En La Rioja no constituye fuerza mayor un viento de velocidad máxima de 101 Km/h. pues el informe solicitado al Centro Meteorológico considera que una velocidad similar del viento, es un fenómeno que se repite con relativa frecuencia en el ámbito de esta Comunidad Autónoma. D.37/02,F.J.3.

- Deber de soportar el daño:

-Este criterio negativo se refiere a la existencia de un daño cuya imputación individual no está jurídicamente obligado a soportar el administrado. D.7/02,F.J.3; D.43/02,F.J.1; D.49/02,F.J.1. D.58/02,F.J.2.

-El daño ha de ser antijurídico, en el sentido de que la persona que lo sufre no tenga el deber jurídico de soportarlo de acuerdo con la Ley. D.28/02,F.J.3.

-Se trata de un daño que no esté jurídicamente obligado a soportar el administrado: D.29/02,F.J.3.

-La obligación de soportar el daño es un criterio negativo de imputación objetiva de responsabilidad patrimonial expreso en la Ley: D.5/02,F.J.3.

-El art. 141.1 LPAC excluye la responsabilidad patrimonial de la Administración cuando el perjudicado tiene el deber jurídico de soportar el daño. Quiere esto decir que, por más que la causa del hecho dañoso pueda y deba subsumirse en el funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos, no responde la Administración cuando el daño tiene su origen último en una conducta antijurídica ?reprochada y sancionada por el ordenamiento- de la propia víctima o de un tercero. D.5/02,F.J.3.

-Se trata de una cuestión englobada también en la relación de causalidad en su más amplio sentido, constituyendo concretamente un criterio negativo expreso de la imputación objetiva del resultado dañoso a la Administración (o, si se quiere, un criterio positivo de imputación objetiva del mismo a la propia víctima o al tercero). D.5/02,F.J.3.


-Presupone, pues, la previa determinación de las causas que explican la producción del daño, que en este caso serán, cuando menos, la actividad de la Administración y la propia conducta antijurídica de la víctima o del tercero. Pero, esto supuesto, lo que caracteriza a esta circunstancia es que la indicada conducta antijurídica de la víctima o del tercero absorbe y rechaza toda imputación del daño a la Administración, en tanto en cuanto ?de acuerdo con la fórmula de la condicio sine qua non-, suprimida mentalmente dicha conducta antijurídica, se constate que el evento dañoso no se habría producido. D.5/02,F.J.3.

-La lesión será indemnizable y responderá la Administración, siempre que no existan causas de justificación capaces de legitimar el perjuicio material producido, esto es, siempre que no concurra un título jurídico que determine o imponga como rigurosamente inexcusable, efectivamente querido o, al menos, eventualmente aceptado el perjuicio contemplado. D.29/02,F.J.4,B).

-No existe daño ilegítimo (y por tanto concurre la obligación de soportar el daño) sino más bien posesión de buena fe en el caso de ocupación por la Administración de una zona del tejado de un edificio en régimen de propiedad horizontal para la instalación en la misma de antenas (sistemas de recepción y emisión de sonido e imágenes consistentes en una estación de enlace de microondas y sus accesos), en virtud , primero, de un contrato celebrado con la Comunidad de propietarios, y, después, de un acto administrativo por el se declaró la urgente ocupación a los fines de expropiación de los bienes y derechos afectados para la imposición de la correspondiente servidumbre forzosa., situación que se mantuvo hasta la firmeza de la sentencia por la que se declaró la nulidad de dicho acto. D.1/02,F.J.4,A)

- Los riesgos del desarrollo:

- Es criterio expreso de negación de la responsabilidad patrimonial, desde la reforma introducida en la L.P.A.C. por la Ley 4/99- el denominado «riesgos del desarrollo», esto es, que el evento dañoso derive «de hechos o circunstancias que no se hubiesen podido prever o evitar según el estado de los conocimientos de la ciencia o de la técnica existentes en el momento de producción de aquéllos» (art. 141.1 L.P.A.C.): D.58/02,F.J.2.

- Tácitos:

-Es evidente que, además de los criterios legales expresos negativos de la imputación objetiva, pueden inferirse otros del sistema de responsabilidad patrimonial de las Administraciones Públicas, y así lo demuestra la jurisprudencia del Tribunal Supremo, y también la doctrina legal del Consejo de Estado. D.58/02,F.J.2.

- La idea de los estándares del servicio:

- Se ha utilizado, para negar la responsabilidad de la Administración, entre otros criterios, la idea de los estándares del servicio. D.58/02,F.J.2.

-La idea de la distinción de daños a consecuencia y con ocasión del servicio público:

- Se ha utilizado, para negar la responsabilidad de la Administración, entre otros criterios, la idea de la distinción entre los daños producidos a consecuencia del funcionamiento de los servicios públicos y con ocasión de éste. D.48/02,F.J.2; D.58/02,F.J.2.

-La distinción de que se han valido la doctrina del Consejo de Estado y la propia jurisprudencia contencioso-administrativa al hablar de daños producidos a consecuencia del funcionamiento de un servicio público o simplemente con ocasión de la prestación del mismo, se refiere a que, de los primeros responde la Administración, pues en ellos concurre el básico criterio positivo de imputación objetiva que la ley contempla; y de los segundos no, pues en ellos falla ese criterio positivo de imputación. D.48/02,F.J.2.


-Concurre este criterio caso de accidente de una ciclista en una pista forestal al producirse el daño por utilizarla para un uso deportivo o recreativo, por completo ajeno al ámbito que es propio del servicio que mediante dicha vía se presta y para el que fue construida. D.48/02,F.J.2.

- La idea del riesgo general de la vida:

-Concepto:

- El criterio del «riesgo general de la vida» lleva a rechazar la imputación de aquellos resultados dañosos que sean realización de riesgos habitualmente ligados al natural existir de los sujetos (aquí, los administrados), vinculados a formas de conducta ordinarias en un momento y en una sociedad dadas. D.58/02,F.J.2.

- El criterio del "riesgo general de la vida" supone el rechazo de la imputación de los daños derivados de riesgos habitualmente ligados al acontecer diario, ordinario y normal. D.7/02,F.J.2; D.29/02,F.J.4,1. D.43/02,F.J.2.

-Lïmites: Doctrinas de la exclusión del daño exorbitante y de la ponderación circunstanciada del caso:

-En aplicación de este criterio, se niega que haya de responderse de los sucesos dañosos que acompañan naturalmente al ordinario o normal existir del ser humano aunque con dos importantes matizaciones: a) Que los daños ocasionados no sean exorbitantes ya que, no pueden considerarse propios del riesgo normal de la vida; y b) Que este criterio exonerador se pondere siempre en función de las circunstancias del caso y del contexto concreto en que se genere el daño ya que las mismas pueden determinar que un daño se considere riesgo normal de la vida en unos casos y no pueda considerarse como daño en otros casos. D.,29/02,F.J.4,B).

- La idea de causalidad adecuada o suficiente:

- El criterio de la «causalidad adecuada» niega la imputación de los daños al co-causante de los mismos cuando son las otras concausas concurrentes las únicas racionalmente relevantes. D.1/02,F.J.4; D.58/02,F.J.2.

-Concurre este criterio cuando, analizada la relación de causalidad en sentido estricto, resulta innegable que, de las concausas objetivamente concurrentes, sólo una puede ser racionalmente asumida como generadora del evento dañoso. D.58/02,F.J.2.

-Concurre este criterio cuando los daños se deben a la actuación del beneficiario de una expropiación forzosa y resulta de todo punto irracional exigírselos al ente expropiante que se limitó a tramitar el expediente expropiatorio: D:1/02,F.J.4.

- Otros posibles criterios y límites institucionales de los mismos:

- Nada impide, por lo demás, que, en materia de responsabilidad patrimonial de la Administración, puedan entrar en juego otros posibles criterios de imputación objetiva, sean los ya conocidos y utilizados por la doctrina y jurisprudencia civil, o acaso otros distintos: D.58/02,F.J.2.

- Ahora bien, como es obvio -y aunque algunos pretendan, de lege ferenda, otra cosa-, el uso de los mismos no puede servir para circunscribir la responsabilidad de la Administración, de modo general e incondicionado, a las hipótesis de «funcionamiento anormal» de los servicios públicos (lo que, dígase lo que se diga, iría contra el tenor literal, no sólo de la ley, sino de la misma Constitución): D.58/02,F.J.2.

- Criterios de imputación subjetiva:

- La imputación subjetiva en general:

- Una vez resueltos los problemas que plantea la relación de causalidad y también los de imputación objetiva, quedará aún por resolver la cuestión de la imputación subjetiva, esto es, la determinación del criterio legal que, presupuesto aquello, hace nacer en cabeza de un cierto sujeto la obligación de indemnizar los daños que se hubieren producido: D.58/02,F.J.2.

- Imputación subjetiva en casos con unicidad de dañante:

- Si es un particular:

- Responsabilidad por culpa o negligencia:

- Es bien sabido que, si el dañante fuere un particular, por regla general se requiere que su conducta pueda ser calificada de culposa o negligente (cfr. art. 1.902 Cc.). D.58/02,F.J.2.

- Responsabilidad objetiva o sin culpa:

- La jurisprudencia civil del TS ha utilizado diversos expedientes que objetivan esa responsabilidad («objetivación» ésta que no puede ser desconocida en sede de responsabilidad patrimonial de la Administración cuando concurran sujetos privados a la producción del resultado dañoso). D.58/02,F.J.2.

- Responsabilidad por hecho propio:

- Sea por culpa u objetivamente, en principio, responderá el propio sujeto causante el daño (responsabilidad por hecho propio). D.58/02,F.J.2.

- Responsabilidad por hecho ajeno:

- En principio, responderá el propio sujeto causante el daño (responsabilidad por hecho propio), a no ser que, en el caso concreto, el ordenamiento señale como responsable a un tercero, con o sin posibilidad de regreso (responsabilidad por hecho ajeno). D.58/02,F.J.2.

- Si es una Administración pública:

- Si el supuesto lo fuera de responsabilidad civil de la Administración, dada la naturaleza objetiva de la misma, el problema de la imputación subjetiva es -en principio- mucho más sencillo, y ofrece como única dificultad -aparte las hipótesis de gestión indirecta y la eventual posibilidad de regreso frente a terceros- la de dilucidar cuál sea la concreta Administración a la que competa el servicio público cuyo funcionamiento normal o anormal hubiere producido el hecho dañoso. D.58/02,F.J.2.

- Imputación subjetiva en casos de pluralidad de sujetos responsables:

- Circunstancias que la producen:

- La posible concurrencia, en la producción del hecho dañoso, de diversas «causas», así como la posibilidad de imputar objetiva y subjetivamente el causalmente vinculado a varios hechos o conductas a los diversos productores o autores de éstas, determina ineludiblemente la posibilidad de que la responsabilidad se distribuya entre varios sujetos (uno de los cuales puede ser, por supuesto, la propia víctima). D.58/02,F.J.2.

- Criterios de distribución de la obligación de indemnizar en estos casos:

- Esto es relevante a efectos de distribuir la cuantía de la indemnización que corresponda entre dichos sujetos, a cuyo fin habrá de analizarse, supuesta la imputación objetiva y subjetiva, la contribución causal de las conductas concurrentes a la producción del evento dañoso, esto es, a su entidad o relevancia en relación con éste. D.58/02,F.J.2.

- Si tal análisis no fuere factible, o no condujere a ninguna conclusión segura, la obligación de reparar recae sobre todos los que concurran como deudores de esa obligación, lo cual, como explicita el art. 1.137 del Código civil, no implica que cada uno "deba prestar íntegramente las cosas objeto de la misma", sino que, por el contrario, a tenor de lo dispuesto en el art. 1.138 del mismo cuerpo legal, "el crédito o la deuda se presumirán divididos en tantas partes iguales como acreedores o deudores haya, reputándose créditos o deudas distintos unos de otros", entendiéndose así dividida la deuda en tantas partes iguales como responsables haya. D.58/02,F.J.2.

- Ver supra, límites de la potestad administrativa en esta materia.

- Imputación subjetiva en caso de concurso con responsabilidad exclusiva de la víctima:

-La Administración queda exonerada, según la jurisprudencia (S.T.S.,Sala 3ª de 9-5-00 (Ar.6263), que cita otras anteriores, de 21-3-95, 23-5-95, 10-10-95,25-11-95, 25-11-96,2-12-96,16-11-98,20-2-99,13-3-99 y 15-4-00), a pesar de que su responsabilidad patrimonial sea objetiva, cuando es la conducta del perjudicado o de un tercero la única determinante del daño producido, aunque haya sido incorrecto el funcionamiento del servicio público.. D.5/02,F.J.3; D.24/02,F.J.2.

- No son imputables a la Administración titular de la carretera los daños irrogados a un vehículo por conducción del mismo a velocidad excesiva ante un obstáculo bien señalizado en un tramo con velocidad limitada. D.24/02,F.J.2.

-El daño ha de ser asumido por la propia víctima, en aplicación de los criterios generales ex art.902 Cc. , puesto que, siendo evidente el estado de la pista forestal y la existencia de reiteradas señales de peligro, el resultado dañoso es sin duda imputable a su propia impericia en el manejo de la bicicleta. D.48/02,F.J.2.

-Según reiterada jurisprudencia (cfr., entre otras, SS.T.S., Sala 1ª, de 22-10-92, Ar. 8399; 24-3-94, Ar. 2244; 27-4-98, Ar. 3262; 16-10-98, Ar.8070; y 14-4-99, Ar. 3140), al decidir voluntariamente la realización de una práctica deportiva, se asume el riesgo que comporta su desarrollo y, para hacer responder a otro, ha de demostrarse inequívocamente la culpa de éste. D.48/02,F.J.2.

-Cuando concurre este criterio, tanto conforme a los criterios generales de índole civil, cuanto aplicando los específicos de la responsabilidad patrimonial de la Administración, no hay modo alguno de derivar hacia ésta una responsabilidad que compete en exclusiva a la propia víctima. D.48/02,F.J.2.

- Imputación subjetiva en caso de concurso con responsabilidad concurrente de la víctima:

- Debe probarse:

-En todo caso, es la Administración quien debe acreditar la falta de la debida diligencia en la conducción que permita atribuir a ésta la naturaleza de ?causa? según la doctrina de nuestro D.41/99, hasta el punto de excluir la responsabilidad de la Administración o, al menos, minorarla en atención al concurso en la producción del resultado. D.65/02,F.J.2,B).

- No bastan a este efecto vagas alusiones a los deberes de los conductores en la legislación de tráfico:

- La infracción de las obligaciones genéricas de los arts. 9 (conducir con la diligencia y precaución necesarias para evitar todo daño), 11 (estar en todo momento en condiciones de controlar el vehículo) y 19 (adecuar la velocidad a las condiciones meteorológicas, ambientales y de circulación) del R.D.Leg. 339/90 , por el que se aprueba el T.A. de la Ley sobre Tráfico, Circulación de Vehículos a Motor y Seguridad Vial, debe probarse en el procedimiento que se instruya en cada cado concreto, sin que la misma pueda presumirse cuando no existe prueba alguna que permita deducir, ni siquiera por vía indiciaria, que el conductor del vehículo infringió esas obligaciones genéricas en su aplicación al caso concreto. D.76/02,F.J.3.

-Constatada la existencia de la relación de causalidad, corresponde a la Administración, probar que existen circunstancias de exoneración como que la conducción no era la adecuada y la consiguiente falta de diligencia que permitiera atribuir a ésta la naturaleza de ?causa?, según la doctrina antes transcrita de nuestro D.41/99, hasta el punto de excluir la responsabilidad de la Administración o, al menos, minorarla en atención al concurso en la producción del resultado. D.76/02,F.J.3.

-No puede excluirse la responsabilidad de la Administración al considerar que es la conducta del perjudicado la única determinante del daño producido, con cita de diversas sentencias del Tribunal Supremo y en base a las obligaciones genéricas que a todo conductor impone el art. 19 del R.D.Leg. 339/1990, de 2 de marzo, por el que se aprueba el T.A.de la Ley sobre Tráfico, Circulación de Vehículos a Motor y Seguridad Vial. D.65/02,F.J.2,B); D.76/02,F.J.3.

- Tampoco puede, sin más, la Administración aludir a los diversos arts. de la Ley sobre Tráfico, Circulación de Vehículos a Motor y Seguridad Vial para justificar la corresponsabilidad del conductor, cuando, de aplicarse tal criterio resultaría ilusoria la posible exigencia de la responsabilidad administrativa, por existir siempre y cuando menos una corresponsabilidad del conductor en cualquier accidente en que un vehículo se encontrara con un obstáculo, inerte o no, en la calzada, cualquiera que fuera su naturaleza, magnitud y circunstancias del tráfico, o haría materialmente imposible la circulación rodada normal por carreteras: D.65/02,F.J.2,B); D.76/02,F.J.3.

- Presunciones e indicios en esta materia:

-No puede imputarse responsabilidad alguna a quien se reconoce por la Administración que debió ?adecuar la velocidad a una circunstancia imprevista, como es la existencia de un vertido de aceite en la calzada?, pues difícilmente cabe imputar responsabilidad tratándose de una circunstancia imprevista. D.76/02,F.J.3.

-No puede presumirse que la conducción del vehículo no era la adecuada a las condiciones de la vía, meteorológicas, ambientales o de circulación. sin que exista en el expediente prueba alguna que permita deducirlo, ni siquiera por vía indiciaria. D.65/02,F.J.2,B).

-La velocidad inadecuada de la conductora del vehículo y la ausencia de señalización alguna que advirtiera del riesgo que implicaba el mal estado de la calzada, conduce a la existencia de una concurrencia de causas en el que procede aplicar el principio de compensación de responsabilidades (SSTS 7-10-1997 y 11-4-1996, entre otras). D.5/02,F.J.3.

- Concurso con responsabilidad de contratistas y concesionarios:

- Responsabilidad directa de la Administración:

-No se aborda (como se hizo en el D.52/01,F.J.2,i.f.) el espinoso y debatido tema de la falta de responsabilidad de la Administración por daños a terceros derivados de la ejecución de obras públicas por contrata, en base al art. 97 LCAP, a cuyo tenor, ?es obligación del contratista indemnizar todos los daños y perjuicios que se causen a terceros como consecuencia de las operaciones que requiera la ejecución del contrato?. D.45/02,F.J.3.

-La posible acción contra el contratista no estaría prescrita al haberse notificado a la misma por la Administración la reclamación planteada. D.45/02,F.J.3.

- Concurso con otras Administraciones: Responsabilidad concurrente de Administraciones Públicas:

-Cuando el perjudicado se dirige contra varias Administraciones en el escrito dirigido a la CAR, el procedimiento debe notificarse a las mismas. D.67/02,F.J.2.

- Consecuencias jurídicas: La obligación de indemnizar; la indemnización:

- Sujeto de la obligación; sujetos con obligación de indemnizar:

-Distribución de la obligación de pago de la indemnización caso de pluralidad de sujetos responsables:

-Supuesto el concurso de causas, se hace necesario determinar el grado de participación de las concurrentes en la efectiva realización del hecho dañoso. No es tema sencillo, por lo que la jurisprudencia y el propio Consejo, cuando no es posible esa determinación, aplicando supletoriamente los arts. 1137 y 1138 del Código Civil, han entendido que Administración Pública y el tercero o terceros a quienes se impute la concausa, han de responder mancomunadamente, reputandose el total crédito del que es titular el perjudicado dividido en tantas partes iguales como deudores. D.5/02,F.J.3.

- En el caso de imposibilidad de graduar la participación de una y otra causa en la producción del resultado lesivo, entendemos prudente acudir concluyendo que la Administración debe responder del cincuenta por ciento de los daños causados, tal y como eheftuamos en un caso similar en el D.21/00. D.5/02,F.J.3; D.37/02,F.J.3.

- Sujetos con derecho a la indemnización:

- Caso de daños colectivos inferidos a un ?grupo de personas?: Criterios para la distribución de la indemnización en caso de daños indivisibles:

-Caso de responsabilidad por fallecimiento de un menor, debe indemnizarse a los padres y a la hermana del fallecido, abonando también a los padres la cantidad correspondiente a ésta si es menor de edad. D.77/02,F.J.4.

- Caso de daños asegurados por el damnificado:

- El damnificado tiene derecho a cobrar la parte de la indemnización que corresponda a la cuantía de franquicia del seguro que expresa la responsabilidad que está a su cargo, debiéndose abonar el resto a la Compañía aseguradora reclamante. D.25/02,F.J.2.

-Siendo esto así, el asegurado asume el importe de la franquicia, mientras que la aseguradora habrá indemnizado o deberá indemnizar a aquél en la diferencia hasta el total de la peritación, por lo que, en consecuencia, cabría plantear, en el supuesto de existir responsabilidad de la C.A.R., un problema de falta parcial de legitimación activa, pues el propietario del vehículo sólo podrá reclamar el importe de la franquicia, estando legitimada la aseguradora para reclamar la diferencia. D.25/02,F.J.2.

- Objeto de la obligación: Gastos indemnizables y no indemnizables:

- Daño emergente:

-Ponderación de su entidad:

-Debe analizarse el importe de la indemnización pedida cuando, en principio, parezca demasiado elevada con respecto a la entidad de los daños causados, para averiguar si los mismos corresponden o no realmente al incidente dañoso. D.73/02,F.J.3.

- Gastos por remolque con grúa:

- El coste de la grúa para acudir a retirar y remolcar un vehículo siniestrado es indemnizable una vez acreditado documentalmente. D.61/02,F.J.2.

- Daños morales:

- Dolor por fallecimiento de un familiar:

-Aunque la pérdida de un hijo de 10 años se considera inestimable, provoica daños morales que deben indemnizarse. D.77/02,F.J.4.

- Forma; cuantificación de la indemnización:

- Actualización por I.P.C:

-La indemnización debe actualizarse con arreglo al IPC calculado desde el día de accidente hasta el en que se realice el pago. D.77/02,F.J.4.

- Intereses:

-Los intereses legales proceden si se han solicitado por el reclamante. D.66/02,F.J.2.

-La indemnización, tal y como precisa la Ley 30/1992, habrá de incrementarse con los intereses legales, cuando su abono también es reclamado por el perjudicado. D.68/02,F.J.3.

- Sistemas para el cálculo de la indemnización:

- El baremo de la Ley 30/95, de Responsabilidad civil y seguro en la circulación de vehículos a motor:

- Aplicabilidad:

- En ámbitos distintos de la circulación rodada:

-El Consejo Consultivo en algunos casos (cfr. D.48/01), ha entendido aplicable, incluso a daños morales, el sistema de indemnizaciones tasadas o baremo establecidos en la Ley 30/1995, de 8 de noviembre, de Ordenación y Supervisión de los Seguros Privados y en la Ley sobre Responsabilidad Civil y Seguro en la Circulación de Vehículos a Motor. D.77/02,F.J.4.

-Como ya expusimos en nuestros DD.37 y 42/00, los baremos de la Ley 30/95 están pensados para el ámbito de los conductores envueltos en el riesgo general del tráfico que puede justificar una responsabilidad objetiva de los mismos, por lo que la aplicación de los mismos al ámbito de los servicios públicos sólo puede hacerse con suma cautela y cuando existan elementos que permitan una expansión analógica de los preceptos a un supuesto concreto, como ha admitido la STS, 3ª, de 28 de junio de 1999. D.77/02,F.J.4.

- En el ámbito educativo:

- Ver Responsabilidad civil y administrativa por daños causados a menores en centros docentes.

- Para el cálculo de daños morales indivisibles en un grupo familiar:

- La evaluación razonable en caso de daños morales:

-Valoración de los daños morales ponderando la entidad de los mismos y cifrando la indemnización en la cantidad que el Consejo estima adecuada: D.30/02,F.J.6.

-Principio general de indemnidad y sus consecuencias:

-Es absolutamente evidente que no cabe que un mismo hecho dañoso sea íntegramente indemnizado dos veces. D.69/02,F.J.4.

-El perjudicado no puede reclamar ni percibir un importe superior al del daño realmente sufrido, pues lo contrario supondría un enriqueimiento injustificado de aquél. D.65/02,F.J.3,A.

-Debe estimarse sólo parcialmente la reclamación, limitando el daño indemnizable a los daños de la carrocería, cuya factura está girada a nombre del reclamante y pagada por éste, y excluyendo la factura de la luna, girada a la Aseguradora y satisfecha por la misma, al ser riesgo cubierto por la póliza de seguros. Incluir en la indemnización la sustitución de la luna implicaría un injustificado enriquecimiento del reclamante que no abonó la factura ni, por consiguiente, padeció lesión patrimonial indemnizable. En todo caso, respecto de esa segunda factura, el perjudicado sería la Compañía Aseguradora que asumió su pago y, por tanto, la única activamente legitimada para formular la reclamación en tanto en cuanto no transcurra el plazo prescriptivo. Y, por otra parte, la reclamación planteada se hace en nombre propio, no constando se haga, en cuanto al importe de la segunda factura, en nombre o a favor de la aseguradora. D.41/02,F.J.3.

- Forma de indemnización:

- Debe hacerse en dinero, con cargo a los Presupuestos Generales de la Administración responsable: D.14/02,F.J.4; D.18/02,F.J.1; D.19/02,F.J.3; D.22/02,F.J.1.

-Debe hacerse en dinero de acuerdo con la legislación presupuestaria de la C.A.R: D.38/02,F.J.1; D.41/02,F.J.4; D.60/02,F.J.2.

-Acciones de regreso:

-Contra Compañías de Seguros:

-La cuantía de la indemnización incumbe satisfacerla a la Administración autonómica , sin perjuicio de que pueda ser repercutida a la compañía de seguros, si los riesgos se encuentran cubiertos por la respectiva póliza. D.30/02,F.J.6.

-Contra el Estado transferente:

-Si el pago no puede ser exigido a la correspondiente compañía de seguros, podría constituir motivo para una reclamación de responsabilidad patrimonial a la Administración sanitaria estatal cedente del servicio por tardanza en la tramitación del expediente transferido. D.30/02,Conc. 3.

- Requisito de la accionabilidad: Plazo anual para el ejercicio de la acción.

- Determinación:

- En general:

-A tenor del art. 142.5 LPAC, ?en todo caso, el derecho a reclamar prescribe al año de producido el hecho o el acto que motive la indemnización o de manifestarse su efecto lesivo?. D.13/02,F.J.4; D.28/02,F.J.3; D.29/02,F.J.3.

-En caso de daños físicos o psíquicos a personas:

-En general: Doctrina de la operatividad de la fecha de manifestación de las secuelas y no la del diagnóstico:

-Para el caso de daños físicos o psíquicos a las personas ?como lo es el caso de contagio de hepatitis C-, ?el plazo comenzará a computarse desde la curación o la determinación del alcance de las secuelas? (arts. 142.5 LPAC y 4.2 in fine del R.D.429/1993). D.28/02,F.J.3.

-Es patente que el dies a quo, según el tenor literal del art.142.5 LPAC, no puede ser otro que aquel en que quede determinado el alcance de las secuelas, teniendo que rechazar como fecha inicial la del diagnóstico. Tal tesis venía siendo sostenida ya por la Jurisprudencia del T.S. en numerosas SS., como las de 8-7-93, 28-4-97, y 14-2 y 26-5-94 (Ar. 1474 y 3750), en las que, en definitiva, viene a establecerse que el dies a quo será aquel en que se conozcan definitivamente los efectos del quebranto. D.28/02,F.J.3.

-En enfermedades crónicas: Doctrina del daño continuado:

-En caso de enfermedades crónicas, las secuelas, aunque puedan establecerse como posibles, están indeterminadas en el caso concreto, desconociéndose la incidencia de la enfermedad en el futuro de la víctima, estamos pues claramente ante un supuesto de daño continuado y, por tanto el plazo de prescripción queda abierto hasta que se concrete definitivamente el alcance de las secuelas. Así se ha decantado recientemente la S.T.S.,Sala 3ª, de 5-10-00 (Ar. 8621). D.28/02,F.J.3.

- En caso de revisión de actos administrativos:

- Ver, en Actos administrativos, revisión y reclamación de daños y perjuicios.

-En caso de anulación jurisdiccional de actos administrativos:

-Es clara la aplicación al caso de lo dispuesto en el art. 142.4 LPAC, a cuyo tenor ?la anulación por el orden jurisdiccional contencioso-administrativo de actos o disposiciones administrativas no presupone derecho a la indemnización, pero si la resolución impugnada lo fuese por su fondo o forma, el derecho a reclamar prescribirá al año de haberse dictado la sentencia definitiva?, no siendo de aplicación la regla general de que el plazo prescriptivo se cuenta desde que se produce el hecho o se manifiesta su efecto lesivo. D.1/02,F.J.3.

-Del art. 142.4 LPAC se infiere con claridad meridiana que la simple sentencia anulatoria del acto no da derecho a indemnización, de modo que, no habiéndose pedido ésta en el proceso y habiendo daños, el recurrente siempre se verá abocado a iniciar en plazo un ulterior expediente de responsabilidad patrimonial, el cual será en todo caso independiente de las vicisitudes que afecten al proceso en el cual se hubiere dictado la indicada sentencia anulatoria. D.1/02,F.J.3.

-Ver infra, en este mismo subepígrafe, Inicio del computo: dies a quo.

- Inicio del cómputo: dies a quo:

-En el caso general del art. 142.5 LPAC, el cómputo se inicia desde la producción del hecho o acto origen del daño o la manifestación de este último, sin perjuicio de las posibles causas de interrupción de la prescripción. D.49/02,F.J.2.

-En caso de daños producidos por levantamiento automático de la suspensión cautelar de la eficacia del acto sujeto a procedimiento administrativo de revisión de oficio por caducidad del mismo, el plazo prescriptivo ha de empezar a contarse desde la fecha en que caducó el procedimiento de revisión de oficio, pues es entonces, y no antes, cuando se manifestó el efecto lesivo. D.13/02,F.J.4.

-En caso de actuaciones penales, el dies a quo comienza en la fecha de notificación por el Juzgado correspondiente al interesado del Auto de archivo de las Diligencias previas. D.66/02,F.J.3.

-En el caso de ejercicio sucesivo de las acciones de responsabilidad patrimonial (de Derecho público) ex arts. 139 y ss LPAC y de responsabilidad civil legal (de Derecho privado) ex 13.1 de la Ley de Caza, el actor, al optar antes por la primera que por la segunda, fijó libremente su acción, es decir, eligió ejercitar una acción distinta frente a la Administración, excluyó entonces expresa y conscientemente la segunda luego ejercitada y dejó así que fuera transcurriendo el plazo prescriptivo de ésta que podía haber ejercitado frente al responsable, pero el plazo para el ejercicio de esta última comienza también el día en que se produjo el daño y no el día en que la Administración comunicó contra qué entidad debía dirigirse la primera acción pues el ejercicio posterior de la segunda no depende de la actuación de la Administración en la primera sino de la propia conducta del actor al haber pospuesto la segunda. D.69/02,F.J.3.

-En caso de daños causados por contratistas de la Administración, el dies a quo es el de la notificación a los mismos por la Administración de la reclamación planteada. D.45/02,F.J.3.

-En caso de daños producidos por la anulación jurisdiccional de actos administrativos, el derecho a reclamar la pertinente indemnización prescribe al año de adquirir firmeza la resolución judicial correspondiente. D.1/02,F.J.3.

- Final del cómputo; dies ad quem: -

-Para la datación del dies ad quem debe atenderse a la fecha en que se acredita ante la Administración la representación del firmante y se cuantifica el importe de la indemnización solicitada. D.66/02,F.J.3

-Los defectos de legitimación pueden ser subsanados mediante la intervención del perjudicado o su representante, en cuyo caso es la fecha de dicha subsanación la relevante a efectos de prescripción de la reclamación. D.68/02,F.J.2.

- Interrupción del plazo:

-Por revisión de oficio de actos administrativos:

-El escrito por el interesado insta que se declare la caducidad de un procedimiento de revisión de oficio no interrumpe el plazo de prescripción de la reclamación de responsabilidad patrimonial, al referirse a un procedimiento distinto. D.13/02,F.J.4.

- Por actuaciones penales:

-El art. 121 CP pone de manifiesto que los expedientes de responsabilidad patrimonial pueden tramitarse y resolverse a pesar de existir un procedimiento penal, a cuyo resultado sólo habría que esperar, de acuerdo con lo dispuesto en el art. 146.2 LPAC, en cuanto ?la determinación de los hechos en el orden jurisdiccional penal sea necesaria para la fijación de la responsabilidad patrimonial?. D.13/02,F.J.2.

- Por actuaciones en fase de ejecución de sentencia firme:

-Del art. 142.4 LPAC se infiere con claridad meridiana que la simple sentencia anulatoria del acto no da derecho a indemnización. Quiere esto decir que de ningún modo puede conferirse eficacia interruptiva del plazo prescriptivo afectante a la reclamación de responsabilidad patrimonial, a conductas o incidencias que se refieran a la ejecución de la sentencia en que se hubiere acordado la anulación del acto. D.1/02,F.J.3.

-Por reclamación ante ente incompetente:

-No creemos necesario analizar el tema de si la reclamación frente a la Administración autonómica, no responsable, interrumpe o no la prescripción de la acción contra el verdadero responsable cuando éste es una sociedad privada, sin perjuicio de considerar plausible la propuesta de indicar al interesado contra quién debe dirigir su reclamación. D.46/02,F.J.2.

-Responsabilidad civil subsidiaria de la Administración caso de hechos delictivos cometidos por sus dependientes:

-Compatibilidad con la responsabilidad patrimonial pero sin duplicidad indemnizatoria:

-A tenor de lo dispuesto en el art. 121 del Código penal, la Administración pública responde subsidiariamente ?de los daños causados por los penalmente responsables de los delitos dolosos o culposos, cuando éstos sean autoridad, agentes y contratados de la misma o funcionarios públicos en el ejercicio de sus cargos o funciones siempre que la lesión sea consecuencia directa del funcionamiento de los servicios públicos que les estuvieren confiados, sin perjuicio de la responsabilidad patrimonial derivada del funcionamiento normal o anormal de dichos servicios exigible conforme a las normas de procedimiento administrativo, y sin que, en ningún caso, pueda darse una duplicidad indemnizatoria?. D.13/02,F.J.2.


-Procedimiento administrativo especial en materia de responsabilidad patrimonial de la Administración:

-Normativa reguladora:

-La LPAC (Ley 30/1992, de 26 de noviembre), en su Tít. X, ?de la responsabilidad de las Administraciones Públicas y de sus autoridades y demás personal a su servicio?, sólo contiene dos normas de orden procedimental, los arts. 142 y 143; si bien, es cierto que, bajo la técnica de la remisión normativa, habilita al Poder Ejecutivo para que, en ejercicio de la potestad reglamentaria, dicte un reglamento en el que se contengan los tramites del procedimiento ordinario y del especial o abreviado referido en el art.143 LPAC. Fruto de dicha remisión normativa, contenida en el art. 142.3 LPAC, fue el R.D. 429/1993, de 26 de marzo, por el que se aprueba el Reglamento de los procedimientos de las Administraciones públicas en materia de responsabilidad patrimonial. D.28/02,F.J.1,A); D.29/02,F.J.1,A); D.30/02,F.J.1,A).

-El Reglamento de los procedimientos de las Administraciones Públicas en materia de responsabilidad patrimonial, aprobado por el R.D. 429/1993, es aplicable a los procedimientos que se inicien, instruyan y resuelvan por todas las Administraciones Públicas, de acuerdo con su art. 1.2, sin perjuicio de las especialidades procedimentales que las CC.AA. puedan establecer en virtud de las competencias estatutariamente asumidas en materia de responsabilidad patrimonial. D.28/02,F.J.3.

-Clases de procedimiento; ordinario y abreviado:

-El R.D.429/1993 regula dos modalidades procedimentales y, así, en el Cap. II, contiene las normas del procedimiento ordinario y en el Cap. III las del abreviado, siguiendo las pautas de la LPAC; i) El procedimiento ordinario, en cuanto a su tramitación rituaria, iniciación, ordenación e instrucción, queda regulado en los arts. 4 a 12; y ii) el procedimiento abreviado, permitido en el art.143 LPAC, cuando sean inequívocos la relación de causalidad entre el funcionamiento del servicio público y la lesión, así como la valoración del daño y el cálculo de la cuantía de la indemnización, que se regula en el Cap.III, arts. 14 a 17 del R.D.429/1993. D.28/02.F.J.1,A); D.29/02,F.J.1,A); D.30/02,F.J.1,A).

-Procedimiento ordinario: Fases de tramitación:

- Fase de iniciación:

- Formas:

-La iniciación del procedimiento de reclamación de responsabilidad patrimonial tiene lugar cuando se recibe en el Registro General de la CAR el escrito del perjudicado o de la aseguradora subrogada en su posición o sus representantes. D.73/02,F.J.2.

-A partir de la fecha que deba entenderse como de inicio del procedimiento de reclamación se ha de computar el plazo de seis meses para resolver y notificar al interesado la resolución final que se adopte. D.73/02,F.J.2.

-No puede considerarse iniciado el procedimiento mediante un escrito que no aparece firmado por el perjudicado, ni la persona que lo firma acredita actuar en nombre o representación del mismo. D.66/02,F.J.3.

-No supone inicio del expediente un escrito que se limita a solicitar una simple información acerca de la titularidad del aprovechamiento cinegético correspondiente con el punto kilométrico en el que se produce el accidente de circulación, sin que en ningún momento se cuantifique el importe de la reclamación, ni se dirija la misma contra Consejería alguna del Gobierno de La Rioja. D.66/02,F.J.3; D.73/02,F.J.2.

-Legitimación:

-Activa:

-Ordinaria:

-En general:

-Para poder tener por correctamente formulada ante la Administración una reclamación de responsabilidad patrimonial o de cualquier otro tipo, es necesario que la misma se formule por persona legitimada al efecto. Dicha legitimación recae: en primer lugar, en el propio perjudicado; en segundo lugar, en aquella persona que acredite obrar en nombre o representación de dicho perjudicado; y, también, en aquellas personas o entidades a las que la Ley excepcionalmente otorgue la pertinente legitimación extraordinaria. D.66/02,F.J.3; D.68/02,F.J.2.

-Parientes:

- Por más que la normativa administrativa se muestre, en este punto, flexible y poco formalista, no cabe duda de que no cabe apreciar la legitimación activa necesaria en el hermano del perjudicado (conductor del vehículo, que no sufrió daños personales y que presentó un escrito inicial en el que, actuando en nombre propio, se limitaba a ?comunicar? -sic- el siniestro a la Administración). D.68/02,F.J.2.

-Obligados mancomunadamente:

-Un avalado mancomunadamente con otros carece de legitimación activa para reclamar la totalidad del coste financiero del aval y solo la tiene para reclamar por su parte. D.19/02,F.J.2.

-Excepcional:

-Contrato de seguros: Aseguradoras:

-La legitimación excepcional (personas o entidades a las que la Ley excepcionalmente otorgue la pertinente legitimación extraordinaria) concurre -en el ámbito de la Responsabilidad civil derivada del uso de automóviles- en el asegurador del perjudicado, por vía de repetición y una vez que haya abonado a aquél -y así lo acredite- la pertinente indemnización, todo ello conforme resulta del art. 7.b) de la Ley sobre responsabilidad civil y seguro en la circulación de vehículos a motor. D.68/02,F.J.2; D.69/02,F.J.2.

-Está perfectamente admitida en la jurisprudencia del T.S. la legitimación de las Aseguradoras para exigir el resarcimiento de las indemnizaciones abonadas a sus asegurados en virtud de una póliza de seguros, hasta el límite de esas cantidades, cuando los daños irrogados a sus asegurados sean consecuencia del funcionamiento de un servicio público, y ello en virtud de la subrogación operada en virtud de lo establecido en el art. 43 de la Ley 59/1980, de 8 de octubre, del Contrato de Seguro. D.37/02,F.J.2.

-Como ya ha manifestado este Consejo en otras ocasiones, en los casos en los que quien reclama es la Aseguradora, ésta debe: i) aportar las pólizas de seguro suscritas con el propietario del vehículo accidentado que, de alguna manera, constituyen su legitimación para la interposición de la reclamación; y ii) probar el hecho de haber corrido a su cargo con las consecuencias del accidente, sin que baste la constancia en el expediente del presupuesto previo a la reparación. Tales extremos deben constar suficientemente acreditados en el expediente con el fin de acreditar completamente la legitimación en la interposición de la reclamación.. D.75/02,F.J.2.

-La Aseguradora no está legitimada para reclamar por vía de repetición cuando ninguna indemnización abonó a la víctima, como, por otra parte, corresponde al hecho de estar asegurados únicamente los daños a terceros. D.68/02.F.J.2.

-Contratos de mediación y corretaje: Corredurías de seguros:

- No cabe apreciar dicha legitimación en una Correduría de seguros, pues la relación jurídica que unía a la misma con el perjudicado era la derivada de un mero contrato de mediación o corretaje, contrato éste que carece de efectos representativos. D.68/02,F.J.2.

-Gestión de negocios ajenos sin mandato:

-No cabe apreciar dicha legitimación si la intervención hubiera de calificarse como de gestión de negocios ajenos sin mandato. D.68/02,F.J.2.

-Subsanación:

-Los defectos de legitimación pueden ser subsanados mediante la intervención del perjudicado o su representante, en cuyo caso es la fecha de dicha subsanación la relevante a efectos de prescripción de la reclamación. D.68/02,F.J.2.

-Pasiva:

-Cuando el perjudicado se dirige contra varias Administraciones en el escrito dirigido a la CAR, el procedimiento debe notificarse a las mismas. D.67/02,F.J.2.

-Representación:

-Cuando el Abogado que plantea la reclamación lo hace como mandatario verbal de una mercantil, debe requerírsele por el órgano administrativo que acredite la representación en los términos previstos en el art. 32.3 y 4 LPAC. D.25/02,F.J.3.

-En el caso de intervención de Compañías aseguradoras se presume la asistencia de las mismas por profesionales del Derecho. D.46/02,F.J.2.

-Cuando existan dos reclamantes que comparecen bajo una misma representación, la propuesta de resolución debe hacer referencia a ambos. D.52/02,F.J.3.

-No la tiene para reclamaciones el Letrado que dirigió a todos los reclamantes en un previo recurso contencioso-administrativo, por cuanto en el expediente administrativo no consta la existencia de poder alguno a su favor y no puede presumírsele una representación para la que la Ley establece un formalismo determinado, como lo hace el art. 32.3 LPAC. que establece que, para formular solicitudes será preciso acreditar la representación por cualquier medio válido en Derecho que deje constancia fidedigna o mediante declaración en comparecencia personal del interesado. D.19/02,F.J.2.

-Admisión:

-Este Consejo Consultivo cree oportuno llamar la atención, de nuevo, sobre el trámite de admisión e inicio de estos expedientes de responsabilidad en el sentido de que el inicio del procedimiento se produce desde el momento en que el escrito del interesado tiene entrada en el Registro General de acuerdo con la interpretación de los arts. 42.3.b) LPAC y 78.1 de la Ley riojana 3/95. D.23/02,F.J.3; D.25/02,F.J.2; D.48/02,F.J.3; D.51/02,F.J.3.

-El momento en que el escrito del interesado tiene entrada en el Registro General es el dies a quo de cómputo del plazo para resolver y notificar, que es de seis meses (art. 13.3 del R.D. 429/1993. D.23/02,F.J.3; D.25/02,F.J.2; D.48/02,F.J.2; D.51/02,F.J.3.

-Es incorrecta la praxis mantenida en el sentido de dictar una Resolución del Consejero competente por la que se inicia el procedimiento, pues, éste se ha iniciado desde el momento de la entrada de la reclamación en el Registro General. En buena práctica administrativa, esa Resolución inicial es innecesaria. Todo lo más, debiera limitarse a admitir a trámite la solicitud, en el sentido del art. 6.2 del cit. R.D. 429/1993 (esto es, de que, en principio, el escrito reúne los requisitos de forma y de fondo), señalando expresamente en la misma que el procedimiento se considera iniciado desde tal fecha (la de entrada en el Registro General), indicando al interesado el plazo final para resolver y notificar y el sentido del silencio administrativo. Pero esa actuación es innecesario que se formalice mediante una Resolución del Consejero, bastando una simple comunicación del responsable de tramitar el procedimiento. Sí que sería admisible la Resolución para la inadmisión por razones de forma o fondo. D.23/02,F.J.3; D.25/02,F.J.2; D.48/02,F.J.3; D.51/02,F.J.3.


-En cumplimiento de lo dispuesto en el art. 42.4 LPAC, debe comunicarse al interesado: i) la fecha en que ha tenido entrada en el Registro General su escrito; ii) la incoación del procedimiento de responsabilidad patrimonial; iii) el servicio y funcionario que lo tramitará; iv) el plazo para dictar resolución; y v) los efectos que pueda producir el silencio administrativo. Adviértase que, de acuerdo con dicho precepto legal, el plazo para dirigir la comunicación es de diez días a contar desde la recepción de la solicitud D.61/02,F.J.3.

-En caso de reclamaciones dirigidas contra la Administración que no es competente para tramitarlas, es plausible indicar al interesado contra quién debe dirigir su reclamación. D.46/02,F.J.2.

-La inadmisión debe producirse a limine, pero no en el momento de dictarse la propuesta de resolución pues entonces la solicitud del administrado ya ha sido admitida a trámite. D.8/02,F.J.2.

- En los expedientes de responsabilidad patrimonial no es necesario nombrar instructor y secretario, práctica que ha podido estar influida por el procedimiento sancionador, pero que en aquellos no tiene sentido. D.23/02,F.J.3; D.51/02,F.J.3; D.25/02,F.J.2; D.48/02,F.J.3; D.52/02,F.J.3; D.61/02,F.J.3.

. - Fase probatoria:

-Medios de prueba:

-Prueba testifical:

-El valor probatorio de la declaración es muy limitado cuando se trata de parte interesada y, además, expuesta como mera suposición que no planteó en forma alguna el mismo interviniente en la declaración tomada por la Guardia Civil de Tráfico, mucho más próxima temporalmente a la ocurrencia del siniestro. D.5/02,F.J.3.

-No es proposición de prueba alguna, la afirmación contenida en el escrito interponiendo la reclamación de que ?existen numerosas personas que podrán atestiguar sobre la realidad del accidente y la situación de la calzada en la fecha del siniestro? sin ofrecer lista de testigos. D.45/02,F.J.3.

-No hay por qué dudar del testimonio de unos declarantes que llegaron al lugar del siniestro cuando éste ya se había producido, siendo el segundo el conductor de la grúa que retiró el vehículo, pero ambos testifican la existencia de piedras de distintos tamaños en la calzada. D.65/02,F.J.2,B).

-Prueba documental:

-Fotografías:

-Si no ha sido discutida por la Administración reclamada, hemos de admitir la autenticidad de las fotografías tomadas el mismo día del siniestro y presentadas acompañando al escrito iniciador del procedimiento. D.5/02,F.J.3.

-Debe acreditarse la fecha en que está realizado el reprotaje fotográfico. D.455/02,F.J.3.

- Informes de Servicios técnicos de la Administración:

-No cabe atribuirles valor probatorio alguno si se emiten más de dos años después de la fecha del accidente, cuando la vía ha sido ya reparada y debidamente señalizada. D.2/02,F.J.3.

-Informes de la Guardia Civil:

-Permiten probar al menos el lugar y la fecha del siniestro. D.45/02,F.J.3.

- Prueba por presunciones:

-Cuando los daños causados en el vehículo (cárter, junta, ventilador, etc.) son los típicos producidos por colisión con una piedra de cierto tamaño en los bajos del automóvil, en todo caso correspondería a la Administración acreditar cómo pudo producirse el daño si no fue por choque con una piedra. D.65/02,F.J.2,B).

-Apreciación de la prueba:

-Se hace según los criterios de la sana crítica. D.5/02,F.J.3.

-Carga de la prueba:

-Los elementos probatorios que sean demostrativos del hecho o acción de la Administración relevante por sí misma para la producción del resultado dañoso, que han de ser aportados en el expediente por la propia interesada. D.24/02,F.J.2; D.32/02,F.J.2.

-En virtud del principio general que rige la carga de la prueba, sancionado fundamentalmente por el art. 1214 del Código Civil ( actualmente derogado por la LEC), es indudable que corresponde al reclamante acreditar no sólo la realidad del daño y su evaluación económica, sino, además, la relación de causa a efecto entre el funcionamiento normal o anormal del servicio público y la producción de aquél. D.45/02,F.J.3.

-En este sentido, el párrafo segundo del art. 6.1 del Reglamento de los Procedimientos en materia de responsabilidad patrimonial de las Administraciones Públicas, R.D.429/1993, de 26 de marzo, prescribe que la reclamación se acompañe ?de cuantas alegaciones, documentos e informaciones se estimen oportunos y de la proposición de prueba, concretando los medios de que pretenda valerse el reclamante?. D.45/02,F.J.3.

-La falta de probanza de la relación de causalidad entre el mal estado de la calzada ?funcionamiento anormal del servicio público- y el daño sufrido por el reclamante, cuando, insistimos, ni siquiera se ha probado la fecha y lugar del accidente., no es disculpable en quien actúa representado por Procuradora y, es de suponer, con asistencia letrada. D.45/02,F.J.3.

-La prueba de la causa concreta que determine el daño incumbe al reclamante. D.29/02,F.J.4.

- Terminación:

-Modos de terminación:

-Según el art.13 del R.D.429/1993, en el procedimiento ordinario cabe distinguir dos modos de terminación, el normal y el anormal, con distintas variedades en éste último supuesto. D.28/02,F.J.1,A); D.29/02,F.J.1,A); D.30/02,F.J.1,A).

-Terminación normal:

- La terminación normal del procedimiento, no es sino la resolución que pone fin al expediente (?la resolución definitiva? en la terminología empleada por el art. 20 LPAC) que debe dictarse en el plazo de 20 días desde la recepción, en su caso, del dictamen del órgano consultivo, o, cuando éste no sea preceptivo, desde la conclusión del trámite de audiencia; así lo expresa el art.13 R.D. 429/1993, y que se ajustará a lo dispuesto por el art.89 LPAC. D.28/02,F.J.1,A); D.29/02,F.J.1,A); D.30/02,F.J.1,A).

-Terminación anormal:

-En general:

-La llamada terminación anormal puede mostrarse por distintos motivos, a saber: a) Por silencio administrativo b) Por archivo del expediente,; y c) Por acuerdo indemnizatorio. D.28/02,F.J.1,A); D.29/02,F.J.1,A); D.30/02,F.J.1,A).

-Por silencio administrativo:

-La llamada terminación anormal puede mostrarse por silencio administrativo, operando en este caso, el acto administrativo presunto con efectos desestimatorios, tal y como previene el art. 142.7 LPAC: ?Si no recae resolución expresa se podrá entender desestimada la solicitud de indemnización?. Y así, transcurridos 6 meses desde que se inició el expediente o el plazo que resulte de añadirles el período extraordinario de prueba, sin que haya recaído resolución expresa o sin que se haya formalizado un acuerdo indemnizatorio, se ha de entender que la resolución es contraria a la indemnización del particular (art.13.3 LPAC). D.28/02,F.J.1,A); D.29/02,F.J.1,A); D.30/02,F.J.1,A).

-Por archivo del expediente:

-La llamada terminación anormal puede mostrarse por archivo del expediente, en los procedimientos iniciados de oficio, ?cuando el interesado no se persone en trámite alguno del procedimiento, y no lo hiciese en el de audiencia...? (art.11.3 del R.D.429/1993): D.28/02,F.J.1,A); D.29/02,F.J.1,A); D.30/02,F.J.1,A).

-Por acuerdo indemnizatorio:

-La llamada terminación anormal puede mostrarse por acuerdo indemnizatorio, en los términos previstos en el art.8 del R.D.429/1993, que hunde sus raíces en el art. 88 LPAC. D.28/02,F.J.1,A); D.29/02,F.J.1,A); D.30/02,F.J.1,A).

- Puesta de manifiesto del expediente (trámite de audiencia):

-Se omite el trámite de audiencia establecido en el art. 11 del R.D. 429/93 de 26 de marzo, por el que se aprueba el Reglamento de los procedimientos de las Administraciones Públicas en materia de responsabilidad patrimonial, si, deducida la solicitud por el administrado solicitando la práctica de determinados medios de prueba, se dicta, sin más trámite, propuesta de resolución, con total omisión de las pruebas solicitadas por el solicitante en su escrito de reclamación. D.8/02,F.J.2.

-Subsanación de defectos de tramitación:

-Los defectos de tramitación deben ser advertidos (y subsanados) antes de remitir el expediente a dictamen del Consejo Consultivo. D.8/02,F.J.2.

 

-Con arreglo a reiterada jurisprudencia y, además, tal y como permite el último ap. del art.32 LPAC, los defectos de personalidad son perfectamente subsanables en cualquier momento. D.19/02,F.J.2.

-Propuesta de resolución:

-La propuesta de resolución puede ser de desestimación de la reclamación, pero no de inadmisión de la misma por que, desde el momento en que se presentó la solicitud del administrado, la misma ya ha sido admitida a trámite. D.8/02,F.J.2.

-La firma de la propuesta de resolución por el Consejero competente para firmar la Resolución supone un defecto que pudiera comportar que un Tribunal declarase la nulidad de todo el procedimiento administrativo. D.8/02,F.J.2.

-Duración y caducidad:

-Resulta excesiva la duración de un expediente cuya admisión se demora tres meses, sin que conste ninguna actuación intermedia para inmediatamente después proponer la ampliación por seis meses del plazo para resolver la reclamación, sin que conste en el expediente la concurrencia de las circunstancias que al efecto exige el art. 42.6 LPAC, por lo que dicha ampliación no aparece debidamente justificada. D.19/02,F.J.3.

-A partir de la fecha que deba entenderse como de inicio del procedimiento de reclamación se ha de computar el plazo de seis meses para resolver y notificar al interesado la resolución final que se adopte. D.73/02,F.J.2.

-Ejercicio sucesivo de diferentes acciones:

-Doctrina de la fijación libre de la acción:

-En el caso de ejercicio sucesivo de las acciones de responsabilidad patrimonial (de Derecho público) ex arts. 139 y ss LPAC y de responsabilidad civil legal (de Derecho privado) ex 13.1 de la Ley de Caza, el actor, al optar antes por la primera que por la segunda, fijó libremente su acción, es decir, eligió ejercitar una acción distinta frente a la Administración, excluyó entonces expresa y conscientemente la segunda luego ejercitada y dejó así que fuera transcurriendo el plazo prescriptivo de ésta que podía haber ejercitado frente al responsable, pero el plazo para el ejercicio de esta última comienza también el día en que se produjo el daño y no el día en que la Administración comunicó contra qué entidad debía dirigirse la primera acción pues el ejercicio posterior de la segunda no depende de la actuación de la Administración en la primera sino de la propia conducta del actor al haber pospuesto la segunda. D.69/02,F.J.3.

-Doctrina de la inadmisión por litispendencia:

-La reclamación formulada frente a la Administración debe inadmitirse por razón de la litispendencia del asunto ante la jurisdicción contencioso-administrativa. A tal fin, a nuestro juicio, debe bastar la aplicación al caso, procedente por evidente razón de analogía, de lo dispuesto en el art. 69.d) LJCA. D.69/02,F.J.4.
-Aunque la normativa aplicable no lo diga, es absolutamente evidente que no cabría que un mismo hecho dañoso sea íntegramente indemnizado dos veces, y ello es lo que podría suceder si se admitiera la responsabilidad de la Administración y luego prosperara el recurso contencioso-administrativo formulado por los interesados frente al acto administrativo por el que se desestimó su inicial reclamación de responsabilidad patrimonial Por eso, en este ámbito y para supuestos como este o similares (por ejemplo, se pide responsabilidad a la Administración en vía administrativa, pero previamente se ha exigido íntegramente la misma en vía civil, por el mismo hecho, a un sujeto privado), debe entenderse, no sólo factible, sino necesaria e inevitable, la inadmisión de la reclamación. D.69/02,F.J.4.

-Procedimiento abreviado:

-Regulación:

-El procedimiento abreviado permitido en el art.143 LPAC, cuando sean inequívocos la relación de causalidad entre el funcionamiento del servicio público y la lesión, así como la valoración del daño y el cálculo de la cuantía de la indemnización, se regula en el Cap.III, arts. 14 a 17 del R.D. 429/1993: D.28/02,F.J.1 A); D.29/02,F.J.1,A); D.30/02,F.J.1,A).

-Tramitación:

- Hemos de reiterar aquí lo expuesto sobre las formas de terminación del expediente, sin más especialidades que las previstas en el art.17 del R.D.429/1993, ya que, si el dictamen preceptivo discrepa de la propuesta de resolución o de la propuesta de terminación convencional, el órgano competente para resolver ha de acordar el levantamiento de la suspensión del procedimiento general y la remisión de todo lo actuado al órgano competente para su instrucción. D.28/02,F.J.1,A); D.29/02,F.J.1,A); D.30/02,F.J.1,A).

-Terminación:

-Por silencio administrativo:

-En cuanto al silencio, como no podía ser de otro modo, siguiendo el predicamento del art.143.3 LPAC, tiene carácter negativo ya que el art. 27.2 R.D.429/1993 determina que: ?transcurridos 30 días desde la iniciación del procedimiento sin que haya recaído resolución, se haya formalizado acuerdo o se haya levantado la suspensión del procedimiento general, podrá entenderse que la resolución es contraria a la indemnización del particular?. D.28/02,F.J.1,A); D.29/02,F.J.1,A); D.30/02,F.J.1,A).

- Intervención del Consejo Consultivo:

- Preceptividad de la consulta:

- Es preceptivo el dictamen:

-El carácter preceptivo del dictamen del Consejo Consultivo en este supuesto resulta con toda claridad de lo dispuesto en el art. 11.3.g) de la Ley 3/2001, de 31 de mayo, del Consejo Consultivo de La Rioja, según el cual éste ?deberá ser consultado? en las ?reclamaciones de daños y perjuicios que se formulen ante la Administración Pública?. D.13/02,F.J.1.

- El art. 11.g) de la Ley 3/01, del Consejo Consultivo de La Rioja, califica de preceptivo el dictamen en las reclamaciones que, en concepto de daños y perjuicios, se formulen ante la Administración Pública: D.1/02,F.J.1; D.5/02.F.J.1; D.7/02,F.J.1; D.8/02,F.J.1; D.14/02,F.J.1; D.18/02,F.J.1; D.19/02,F.J.1; D.22/02,F.J.1; D.23/02,F.J.1; D.24/02,F.J.1; D.25/02,F.J.1; D.26/02,F.J.1; D.28/02,F.J.2: D.29/02,F.J.2; D.30/02,F.J.2; D.31/02,F.J.1; D.32/02,F.J.1; D.37/02,F.J.1; D.38/02,F.J.1; D.41/02,F.J.1; D.43/02,F.J.1; D.44/02,F.J.1; D.45/02,F.J.1; D.46/02,F.J.1; D.47/02,F.J.1; D.48/02,F.J.1; D.49/02,F.J.1; D.50/02,F.J.1; D.51/02,F.J.1; D.52/02,F.J.1; D.55/02,F.J.1; D.60/02,F.J.1; D.61/02,F.J.1; D.65/02,F.J.1; D.66/02,F.J.1; D.67/02,F.J.1; D.68/02,F.J.1; D.69/02,F.J.1; D.72/02,F.J.1; D.73/02,F.J.1; D.74/02,F.J.1; D.75/02,F.J.1; D.76/02,F.J.1; D.77/02,F.J.1.

-El art. 12.1 del Reglamento de los Procedimientos en materia de responsabilidad patrimonial de las Administraciones Públicas, aprobado por el R.D.429/93, dispone que, concluido el trámite de audiencia, se recabará el dictamen del Consejo de Estado o del órgano consultivo de la Comunidad Autónoma, cuando dicho dictamen sea preceptivo. D.1/02,F.J.1; D.5/02.F.J.1; D.7/02,F.J.1; D.08/02,F.J.1; D.14/02,F.J.1; D.18/02,F.J.1; D.19/02,F.J.1; D.22/02,F.J.1; D.23/02,F.J.1; D.24/02,F.J.1; D.25/02,F.J.1; D.26/02,F.J.1; D.28/02,F.J.2; D.29/02,F.J.2; D.31/02,F.J.1; D.32/02,F.J.1; D.37/02,F.J.1; D.38/02,F.J.1; D.41/02,F.J.1; D.43/02,F.J.1; D.44/02,F.J.1; D.45/02,F.J.1; D.46/02,F.J.1; D.47/02,F.J.1; D.48/02,F.J.1; D.49/02,F.J.1; D.50/02,F.J.1; D.51/02,F.J.1; D.52/02,F.J.1; D.55/02,F.J.1; D.58/02,F.J.1; D.60/02,F.J.1; D.61/02,F.J.1; D.65/02,F.J.1; D.66/02,F.J.1; D.67/02,F.J.1; D.68/02,F.J.1; D.69/02,F.J.1; D.72/02,F.J.1; D.73/02,F.J.1; D.74/02,F.J.1; D.75/02,F.J.1; D.76/02,F.J.1; D.77/02,F.J.1.

- El art.12.2.G) del Reglamento del Consejo Consultivo, aprobado por el Decreto 8/2002, de 24 de enero, también califica el dictamen de preceptivo (entre otras) para la materia de: Reclamaciones que, en concepto de daños y perjuicios, se formulen ante la Administración Pública?. D.5/02.F.J.1; D.7/02,F.J.1; D.8/02,F.J.1;D.14/02,F.J.1; D.18/02,F.J.1; D.19/02,F.J.1; D.22/02,F.J.1; D.23/02,F.J.1; D.24/02,F.J.1; D.25/02,F.J.1; D.26/02,F.J.1; D.28/02,F.J.2; D.29/02,F.J.2; D.31/02,F.J.1; D.32/02,F.J.1; D.37/02,F.J.1; D.38/02,F.J.1; D.41/02,F.J.1; D.43/02,F.J.1; D.44/02,F.J.1; D.45/02,F.J.1; D.46/02,F.J.1; D.47/02,F.J.1; D.48/02,F.J.1; D.49/02,F.J.1; D.50/02,F.J.1; D.51/02,F.J.1; D.52/02,F.J.1; D.55/02,F.J.1; D.58/02,F.J.1; D.60/02,F.J.1; D.61/02,F.J.1; D.65/02,F.J.1; D.66/02,F.J.1; D.67/02,F.J.1; D.68/02,F.J.1; D.69/02,F.J.1; D.72/02,F.J.1; D.73/02,F.J.1; D.74/02,F.J.1; D.75/02,F.J.1; D.76/02,F.J.1; D.77/02,F.J.1.

-Asimismo el art. 8.4.H del (anterior) Reglamento de este Consejo Consultivo, aprobado por Decreto 33/1996, de 7 de junio, atribuía carácter preceptivo al dictamen en estos casos. D.1/02,F.J.1.

- Preceptividad en el caso de la Administración local:

-Para la Administración local es preceptivo el dictamen en estos casos a tenor de los arts. 11.g) de la Ley 3/01, del Consejo Consultivo de La Rioja; 9, 10.2. y 12.2 g) de nuestro Reglamento; y 12 del RD 429/93, en relación con los arts. 29.13 y 23.2 de la LO del Consejo de Estado. D.26/02,F.J.1; D.69/02,F.J.1.

-Innecesariedad caso de reiteración:

- Cuando se presente en plazo la reclamación de responsabilidad ante ente competente, no es necesario que éste recabe de nuevo el dictamen si el Consejo Consultivo, para agilizar la resolución del procedimiento y la satisfacción del derecho del perjudicado, manifiesta por anticipado la imputación del daño al ente competente al haber dictaminado el fondo del asunto cuando se presentó la reclamación ante el órgano incompetente, salvo que se susciten otras cuestiones no planteadas ni resueltas en el dictamen. D.23/02,F.J.4; D.25/03,F.J.4; D.67/02,F.J.2.

- Ámbito del dictamen:

- Siguiendo el art. 12.2 del R.D. 429/1993, el dictamen se pronunciará sobre la existencia o no de relación de causalidad entre el funcionamiento del servicio público y la lesión producida y, en su caso, sobre la valoración del daño causado y la cuantía y modo de la indemnización, considerando los criterios previstos en la L.P.A.C. D.7/02,F.J.1; D.8/02,F.J D.1./02,F.J.1;.1; D.19/02,F.J.1; D.24/02,F.J.1; D.28/02,F.J.2; D.29/02,F.J.2; D.32/02,F.J.1; D.37/02,F.J.1; D.41/02,F.J.1; D.43/02,F.J.1; D.44/02,F.J.1; D.45/02,F.J.1; D.47/02,F.J.1; D.49/02,F.J.1; D.50/02,F.J.1; D.55/02,F.J.1; D.65/02,F.J.1; D.66/02,F.J.1; D.72/02,F.J.1; D.74/02,F.J.1; D.75/02,F.J.1; D.76/02,F.J.1; D.77/02,F.J.1.

-Lo cual no obsta a que este Consejo Consultivo entre a valorar el resto de los presupuestos de la responsabilidad patrimonial de la Administración, dado que los términos del precepto únicamente implican que, necesariamente, el pronunciamiento debe abarcar aquellos extremos, sin excluir los demás, como, por otra parte, resulta lógico ante la estrecha relación existente entre los distintos presupuestos de la responsabilidad, de modo que, para el correcto pronunciamiento sobre los mencionados en el reseñado art. 12.2º, será precisa la apreciación y el análisis de los restantes. D.28/02,F.J.3.

-El contenido mínimo del dictamen puede extenderse, obviamente, al examen del cumplimiento de los demás requisitos necesarios para el ejercicio de la acción de responsabilidad, como es, la competencia de la Comunidad Autónoma para conocer de la reclamación. D.29/02,F.J.2.

-Incluso cabe reconocer, a la luz del principio de eficacia que debe presidir la actuación administrativa, la legitimidad de este Consejo Consultivo para examinar la corrección del procedimiento seguido en orden a determinar la existencia o no de responsabilidad administrativa. D.28/02,F.J.3.

-Forma de la consulta:

-El debe incluir el Plan Técnico de Caza de los Cotos directa o indirectamente efectados por la reclamación y los documentos precisos para poder contar con los elementos de juicio imprescindibles para la correcta resolución de la cuestión planteada. D.8/02,F.J.2.

- Duración y demoras en la tramitación:

-Cuando las actuaciones practicadas por la Administración se han tramitado, considerando el standard de funcionamiento de los servicios en esta clase de procedimientos, en un plazo razonable y sin dilaciones injustificables; y sobre todo cuando consta en la propuesta de resolución que, ante el riesgo de que el derecho del perjudicado pueda prescribir si el procedimiento continúa con el trámite del preceptivo informe de este órgano consultivo, se comunica tal circunstancia al interesado para que ejercite su derecho ante la entidad competente para resolver el procedimiento, no cabe una más encomiable aplicación del principio de buena fe en la actuación seguida por la Administración. D.23/02,F.J.2.

- Casuismo: Supuestos concretos:

-Responsabilidad existente:

-En concurrencia con la Administración al 50% por conducción inadecuada en tramo deteriorado y no señalizado. D.5/02.

-En concurrencia con la Administración al 50% por aparcamiento inadecuado bajo un tejado en mal estado no señalaizado que se desprende y daña al vehículo. D.5/02.

-Por existencia de piedras en la calzada procedentes de un desprendimiento: D.65/02.

-Por existencia de una gran mancha de aceite en la calzada: D.76/02.

-Responsabilidad inexistente:

-Conducción inadecuada en tramo bien señalizado. D.24/02.

-Falta de prueba de que la Administración sea la autora de los daños. D.32/02; D.45/02.

-Impericia e imprudencia del conductor. D.58/02.

-Sustracción de bolso de mano en Centro de salud. D.72/02.

-Prescripción: D1/02.


- Ver Responsabilidad civil y administrativa por daños causados por animales de caza.
- Ver Responsabilidad civil y administrativa por daños causados a menores en centros docentes.
- Ver Responsabilidad civil y administrativa por daños causados en la Administración sanitaria.

 

RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL (CIVIL Y ADMINISTRATIVA) POR DAÑOS CAUSADOS POR ANIMALES DE ESPECIES PROTEGIDAS O CINEGÉTICAS.

- Naturaleza y régimen jurídico:

- Doctrina general sobre la distinción y eventual compatibilidad entre la responsabilidad civil objetiva ex legislación de caza y responsabilidad administrativa patrimonial por funcionamiento de los servicios públicos:

-Remisión a Dictámenes anteriores:

-La interpretación del régimen jurídico existente en materia de responsabilidad por daños causados por animales de caza ha llevado a este Consejo Consultivo a establecer un criterio general aplicable a los numerosos supuestos de este tipo que vienen produciéndose y que hemos recogido en los FF.JJ.2 y 3 de nuestro D.19/98, al que nos remitimos. D.8/02,F.J.3; D.31/02,F.J.2; D.55/02,F.J.1.

-En el D.19/98 recogíamos una relación casuística de supuestos, según la naturaleza y el sujeto responsable de los daños producidos por animales de caza, que estimamos puede tener virtualidad general en orden a la solución de casos ulteriores que puedan plantearse. D.8/02,F.J.3; D.55/02,F.J.1.

-Es innecesario reiterar nuestra doctrina sobre responsabilidad por daños causados por animales de caza, correctamente sintetizada con referencia expresa a nuestros DD.19/98 y 49/00. D.52/02,F.J.2; D.69/02,F.J.2; D.73/02,F.J.3.

-Distribución de responsabilidades en esta materia:

-Responsabilidad de la Administración autonómica:

-Es ya doctrina consolidada la de este Consejo Consultivo de La Rioja en torno al régimen jurídico de la responsabilidad de la C.A.R. por daños causados por animales de caza y, así, sus principales conclusiones las entresacamos, entre otros, en los DD. 28 y 29/99 y 49/00 donde, a la luz de la Ley 9/1998, de 2 de julio, de Caza de La Rioja, cabe distinguir tres supuestos: 1º) La responsabilidad civil, cuando la CAR sea titular o propietaria del terreno cinegético, terreno cercado o zona no cinegética voluntaria del que procediera la pieza de caza causante del daño, ex art. 13.1 de la referida Ley 9/98; 2º) La responsabilidad administrativa, por los daños producidos por las piezas de caza procedentes de los vedados no voluntarios y de las zonas no cinegéticas, ex art. 13.2 de la Ley de Caza de La Rioja; y 3º) La responsabilidad administrativa concurrente con la de los titulares o propietarios a que se refiere el art. 13.1 de la Ley 9/1998, cuando de forma excepcional y atendidas las específicas circunstancias afectantes en el caso concreto a la relación de causalidad, el daño fuera también imputable a la Administración por el funcionamiento normal o anormal de un servicio público que estuviere a su cargo; entre otros, el referente a la preservación de las especies cinegéticas. Para que nazca esta responsabilidad administrativa, este Consejo Consultivo, entre otros en el D.19/98, ha precisado que es necesaria una verdadera relación de causalidad entre el daño producido y una especifica medida administrativa, bien sea protectora, o autorizatoria, o de cualquier otra índole, sea de alcance general o limitado a ciertas piezas de caza o a determinado ámbito territorial o personal. Para estos casos, han de concurrir todos los presupuestos de la responsabilidad patrimonial, es decir, daño efectivo, evaluable económicamente e individualizado en una persona o conjunto de personas que no tengan el deber jurídico de soportar, que no se presencie un supuesto de fuerza mayor, y que exista una perfecta relación de causa ? efecto, entre la actuación administrativa y el daño causado. D.47/02,F.J.1.

-Refiriéndose a la Administración de la CAR, este Consejo ha dicho, lo siguiente: a) Que la CAR puede responder, primero, como titular o propietaria del terreno cinegético, terreno cercado o zona no cinegética voluntaria de la que procediera la pieza de caza causante del daño, de acuerdo a lo establecido en el art. 13.1 de la Ley de Caza de La Rioja y, entonces, en los mismos términos y por las mismas razones que cualquier otro titular o propietario de tal clase de terrenos, sea el mismo un particular o una persona jurídica de Derecho público. Por eso, hemos explicado que esta responsabilidad es civil, aunque, si el titular del terreno fuera una Administración pública, el procedimiento a seguir sea el determinado por el Derecho administrativo para los casos de responsabilidad patrimonial por él regidos y la jurisdicción competente -por virtud de la unificación de fuero operada por el legislador en esta materia- sea la contencioso-administrativa; b) Que también le cabe responder cuando los animales que causen los eventos dañosos procedan de vedados no voluntarios o de zonas no cinegéticas, aquí por aplicación de lo dispuesto en el art. 13.2 de la Ley de Caza de La Rioja, que le atribuye en este caso la responsabilidad; y c) Por último, que igualmente puede derivarse su responsabilidad de la aplicación de lo dispuesto con carácter general para las Administraciones Públicas en los arts. 139 y ss. LPAC, que este Consejo Consultivo ha admitido en materia de caza -de modo que las previsiones expresas de la Ley de Caza no agotan todos los supuestos posibles- cuando, excepcionalmente, el daño sea imputable al funcionamiento del servicio público de preservación de especies cinegéticas, esto es, cuando existan específicas medidas administrativas, concretadas particularmente en las resoluciones adoptadas por la Administración en relación con los Planes Técnicos de Caza presentados por los particulares, a las que quepa imputar los daños causados por las piezas de caza. D.69/02,F.J.2.

-Responsabilidad de la Administración local:

-Pero, como es evidente, de estas tres hipótesis de responsabilidad eventualmente imputable a la Administración de la CAR, no son aplicables a las Entidades Locales ni la segunda ni la tercera: aquélla, porque el art. 13.2 de la Ley de Caza de La Rioja, en singular opción de política legislativa, se la imputa exclusivamente a la Administración autonómica; y la última, porque sólo a la Administración autonómica compete la aprobación de los Planes Técnicos de Caza y, en definitiva, sólo ella ostenta competencias en relación con la preservación de las especies cinegéticas. D.69/02,F.J.2.

-En consecuencia, la única hipótesis de responsabilidad que puede ser analizada en relación con una Entidad Local es la establecida en el art. 13.1 de la Ley de Caza de La Rioja, procediendo cuando sea una de aquéllas la titular o propietaria del terreno cinegético, terreno cercado o zona no cinegética voluntaria de la que procediera la pieza de caza causante del daño. D.69/02,F.J.2.

-Responsabilidad civil objetiva: Distintos supuestos:

-Primer supuesto: Responsabilidad civil objetiva ex art. 13.1 Ley de Caza de La Rioja (por titularidad del aprovechamiento cinegético del que procede la pieza):

-Naturaleza civil, objetiva y ex lege; y distinción con la patrimonial de la Administración.

-De los daños causados por animales de caza responde el titular del aprovechamiento cinegético, de acuerdo con lo establecido en el art. 13.1 de la Ley 9/1998, de 2 de julio, de Caza de La Rioja. D.23/02,F.J.1; D.25/02,F.J.1; D.46/02,F.J.2; D.51/02,F.J.1; D.61/02,F.J.1; D.66/02,F.J.2; D.67/02,F.J.1; D.68/02,F.J.3; D.73/02,F.J.3; D.75/02,F.J.1.

-La imputación legal a los titulares de derechos de aprovechamiento cinegético de la obligación de responder por los daños causados por piezas procedentes de los terrenos acotados, de acuerdo con el art. 33 Ley estatal 1/1970, de Caza y, actualmente y por lo que respecta a la C.A.R., de acuerdo con lo establecido en el art. 13 de la Ley 9/98 de Caza de La Rioja, es distinta de, y no debe confundirse con, la responsabilidad patrimonial de la Administración como consecuencia del funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos. D.8/02,F.J.3; D.31/02,F.J.2; D.55/02,F.J.1.


-La CAR no puede responder civilmente como titular o propietaria del terreno cinegético, terreno cercado o zona no cinegética voluntaria de la que procediera la pieza de caza causante del daño (art. 13.1 Ley de Caza de La Rioja) cuando no tenga titularidad alguna sobre ninguno de los terrenos de los que pudieron proceder los animales causantes de los daños sufridos por los reclamantes, ni tampoco es titular de aprovechamiento cinegético alguno en relación con los referidos terrenos. D.52/02,F.J.2.

-La responsabilidad civil (objetiva) imputable a los titulares de aprovechamientos cinegéticos (situación que puede predicarse de la Administración cuando sea titular del aprovechamiento) no significa, a priori, la exclusión de la responsabilidad administrativa de la C.A.R. cuando concurran los requisitos necesarios como consecuencia del funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos. D.8/02,F.J.3; D.31/02,F.J.2; D.55/02,F.J.1.

-Es innecesaria una cláusula de imputación, pues la ley atribuye al titular del aprovechamiento la responsabilidad de los daños causados a terceros por especies cinegéticas. Y esa responsabilidad es objetiva y ex lege, establecida en el art. 13 de la citada Ley de Caza de La Rioja de 1998 ?como antes en la Ley estatal de 1970. D.23/02,F.J.2; D.25/02,F.J.1; D.46/02,F.J.1; D.75/02,F.J.1.

-Esta responsabilidad, como hemos indicado en numerosos dictámenes, es de naturaleza objetiva, en el sentido de que no requiere para ser exigida la concurrencia de culpa o negligencia en el responsable, sino sólo la constatación de que la pieza que causó el daño procedía del terreno cinegético de que se sea titular. D.69/02,F.J.2.

-En estos casos, la mera producción del daño se corresponde automáticamente con un deber de reparación del titular del aprovechamiento, abstracción hecha de toda valoración subjetiva o circunstancial, a no ser que haya sido «debido a culpa o negligencia del perjudicado o de un tercero», como acertadamente señala el final del párrafo 1, del art. 13 de la Ley 9/1998. D.23/02,F.J.1; D.25/02,F.J.1; D.46/02,F.J.1; D.51/02,F.J.1; D.61/02,F.J.1; D.66/02,F.J.2; D.67/02,F.J.1; D.68/02,F.J.3; D.73/02,F.J.3; D.75/02,F.J.1.

-Requisitos:

-Los requisitos que resultan determinantes para atribuir la responsabilidad según el art. 13.1 de la Ley de Caza de La Rioja , es decir, los presupuestos que determinan la aplicación del citado precepto, son: i) probar la existencia de un daño que haya generado un perjuicio patrimonial; ii) probar que el daño lo produjo la colisión con una pieza de caza; iii) probar que el animal procedía del terreno cinegético del que sea titular la Administración correspondiente; y iv) que el daño causado no sea debido ?a culpa o negligencia del perjudicado o de un tercero?, es decir, que no concurra la circunstancia exoneratoria consistente en la culpa exclusiva de la víctima o de otra persona. D.69/02,F.J.2.

-Extensión:

-Esta responsabilidad que el art. 13.1 la Ley riojana de Caza atribuye a los titulares de los aprovechamientos cinegéticos, interpretado en relación con el art. 23.9, se extiende a los daños producidos por todas las especies cinegéticas existentes en el terreno acotado. D.14/02,F.J.2.

-Segundo supuesto: Responsabilidad civil objetiva y ex lege por el art. 13.2 de la Ley de Caza de la CAR (por proceder la pieza de vedados no voluntarios o de zonas no cinegéticas):

-Tampoco le cabe responder a la CAR por aplicación de lo dispuesto en el art. 13.2 de la Ley de Caza de La Rioja, cuando los animales que causaron los eventos dañosos no procedan de vedados no voluntarios o de zonas no cinegéticas. D.52/02,F.J.2; D.73/02,F.J.3.

-Tercer supuesto: Responsabilidad civil objetiva y ex lege por el art. 13.3 de la Ley de Caza (mancomunada si no se puede precisar la procedencia de la pieza):

-Carácter subsidiario:

-En el esquema de imputación de responsabilidad por daños producidos por piezas de caza establecido en el art. 13 de la Ley 9/1998, se contempla una regla subsidiaria para la determinación de la responsabilidad civil objetiva. En efecto, ?cuando no se pueda precisar la procedencia de las piezas de caza respecto a uno de los varios terrenos cinegéticos de los que pudieran proceder, la responsabilidad por los daños originados en ella por las piezas de caza será exigible mancomunadamente a los titulares de todos ellos?. D.73/02,F.J.3; D.75/02,F.J.1.

-Aplicación:

-La aplicación de esa regla exige que quede constancia en el procedimiento tramitado de que existen terrenos cinegéticos próximos de los que pudo proceder el jabalí (por su proximidad al lugar del daño y la existencia en sus respectivos Planes Técnicos de Caza de jabalíes, se puedan o no cazar), si bien, ante la incerteza de determinar su procedencia concreta, la responsabilidad se imputa ex lege de manera mancomunada. D.73/02,F.J.3.

-Importancia, para la aplicación de estos supuestos, de la determinación del lugar de procedencia de la pieza:

-Criterio general: Principio de imputación por razón del lugar de procedencia del animal:

-La reclamación debe ser desestimada cuando se haya dirigido a quien no tiene la condición de titular del aprovechamiento cinegético del que proceda el animal. D.23/02,F.J.2; D.25/02,F.J.2; D.46/02,F.J.2.

-Por el juego de presunciones. ha de entenderse que la pieza procede del coto existente en el punto kilométrico donde se produce el accidente. D.46/02,F.J.2.

-En caso de colindancia de terrenos cinegéticos se entiende que el animal procede del situado en el lado de la calzada por el que ha irrumpido, por lo que la prueba de este extremo resulta de especial relevancia para determinar la responsabilidad. D.73/02,F.J.3; D.75/02,F.J.1.

-Deben aportarse pruebas suficientes para presumir que el animal causante de los daños pudo proceder de otros cotos colindantes. D.73/02,F.J.3.

-En la instrucción del procedimiento debe requerirse al interesado (en particular, al conductor del vehículo dañado) para que aclarase la dirección de irrupción del animal en la calzada, extremo que puede resultar de relevancia determinante para imputar la responsabilidad del daño. D.73/02,F.J.3.

-Criterios especiales:

-Animales procedentes de una Reserva Regional de Caza:

-La responsabilidad de la Administración es, en este caso, civil y estrictamente objetiva, en cuanto deriva por ministerio de la Ley de la mera titularidad de la Reserva, por lo que no resulta procedente introducir consideración ni conclusión alguna sobre la existencia de nexo de causalidad entre el funcionamiento de los servicios públicos y el daño producido. D.60/02,F.J.2.

-Constatado que el animal causante de los daños procedía de una Reserva Regional de Caza cuya gestión y aprovechamiento cinegético corresponde a la Comunidad Autónoma de La Rioja, y siendo dicha Reserva un «terreno cinegético» a los efectos del art. 13.1 de la Ley de Caza de La Rioja, según establece expresamente el art. 20.1.a) de la misma, es obvio que es la Comunidad Autónoma su titular, por lo que, a tenor del citado precepto, es ella la responsable «de los daños originados por las piezas de caza procedentes de los mismos, salvo que el daño causado sea debido a culpa o negligencia del perjudicado o de un tercero»; y, de no apreciarse en el caso esta última y concreta incidencia en la relación de causalidad, la Administración debe responder, además, íntegramente. D.18/02,F.J.1; D.22/02,F.J.1; D.38/02,F.J.1.


-En art. 13.1 de la Ley de Caza de La Rioja quedan subsumidos todos los requisitos exigibles para imputar la responsabilidad por el daño producido a la Comunidad Autónoma de La Rioja. En estos casos se trata, pues, en primer lugar, de determinar si fue una pieza de caza la causante del accidente (relación de causalidad en sentido estricto) para, en segundo lugar, establecer la concurrencia o no del único criterio positivo de imputación objetiva que utiliza aquí el ordenamiento, que no es otro que la procedencia del animal de una Reserva Regional de Caza. Sólo si, en el análisis de la relación de causalidad en su más estricto sentido, se concluye que el resultado dañoso se explica, en todo o en parte, por la conducta del propio perjudicado o de un tercero, y que dicha conducta debe ser calificada como culposa o negligente, cabe limitar o excluir la responsabilidad de la Administración en cuanto titular del terreno cinegético. D.18/02,F.J.1; D.22/02,F.J.1; D.38/02,F.J.1.

-No cabe en estos casos exigir otros requisitos. La doctrina contenida en nuestro D.25/98, en el que se afirmaba que, para dilucidar la responsabilidad de la Administración en estos supuestos, era preciso exigir, en lo demás, los requisitos establecidos en la Ley para imputar a aquélla la obligación de indemnizar los daños causados por el funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos (arts. 106.2 y 139 y ss. LPAC), se refería al régimen del art. 33.3 de la Ley estatal 1/70, de Caza, en el que se contemplaba la responsabilidad del Servicio de Pesca Continental, Caza y Parques Nacionales como subsidiaria de la del titular del aprovechamiento (y que por eso entendíamos le competía como titular de un servicio público, ya que no de un derecho subjetivo privado); pero no es aplicable, tras la entrada en vigor de la Ley de Caza de La Rioja, sino a los aspectos de procedimiento, según previene expresamente su art. 13.4, porque en ella la responsabilidad de la Administración se afirma en cuanto titular cinegético y, por tanto, del aprovechamiento (cfr. arts. 4 y 22.2), y es directa y no subsidiaria. D.18/02,F.J.1; D.22/02,F.J.1; D.38/02,F.J.1.

-Animales procedentes de un Coto cuyo titular es la Administración:

-Probado que la procedencia del animal que causó el siniestro se corresponde con un Coto cuyo titular es la CAR, se ha de concluir que se trata de un supuesto de responsabilidad civil objetiva de la que ha de responder la Administración autonómica al amparo de lo preceptuado en el art. 13.1 de la Ley 9/1998, de 2 de julio, de Caza de La Rioja. D.47/02,F.J.2; D.66/02,F.J.2.

-Animales procedentes de un coto de caza privado:

-De acuerdo con el art. 13.1 de la Ley 9/98, de Caza de La Rioja , el titular del aprovechamiento cinegético responde de los daños ocasionados por los animales de caza. D.23/02,F.J.1; D.25/02,F.J.1; D.46/02,F.J.2; D.51/02,F.J.1; D.61/02,F.J.1; D.66/02,F.J.2; D.67/02,F.J.1; D.68/02,F.J.3; D.73/02,F.J.3; D.75/02,F.J.1.

-Animales procedentes de un Coto municipal de caza:

-Si ha quedado acreditado en el expediente que la pieza de caza causante de los daños producidos irrumpió a la calzada desde terrenos incluidos en un Coto municipal, cuyo titular es el Ayuntamiento, sólo esta entidad, en cuanto titular del coto, debe responder por tales daños, pues éstos se han producido sin concurso alguno del perjudicado o de un tercero, ni existe una específica medida administrativa (protectora, autorizadora o de otra índole) que interfiera el nexo causal o que pueda ser imputada a la Administración regional. D.23/02,F.J.2; D.25/02,F.J.2.

-Animales cuya procedencia es dudosa:

-Necesidad de la prueba de procedencia:

-En la fase de instrucción es preciso acreditar la información cinegética referida al término municipal a que pertenece el lugar de procedencia de la pieza, a acotados próximos, y la declaración del conductor del vehículo acerca de la dirección en la que irrumpió el animal en la calzada. D.73/02,F.J.3.

-Prueba mediante presunciones de procedencia:

-Presunción infundada:

-Procedencia de coto alejado que supone un desplazamiento del animal a larga distancia:

- No existe base racional suficiente para poder establecer una presunción de procedencia del animal de un Coto distante prácticamente 3 km del lugar del accidente y sin que conste que no existan otros en las inmediaciones, por lo que, manteniendo la anterior doctrina de este Consejo, ha estarse, por lo general, al lugar concreto en el que se produce el accidente. D.8/02,F.J.4.

-Si el Coto en cuyo aprovechamiento está comprendida la caza mayor no está ubicado en el punto kilométrico donde tuvo lugar la colisión, sin que, por otra parte, exista prueba en el expediente, más allá de las meras suposiciones, de que el animal proviniese de dicho Coto, debiéndose tener en cuenta que el jabalí es un animal que en una jornada puede llegar a desplazarse bastantes kilómetros, no se acredita de manera alguna que el animal proviniese de dicho Coto. D.8/02,F.J.4.

-Procedencia de cotos de otras provincias:

-Para aclarar las circunstancias, debe solicitarse la cooperación de la Administración correspondiente de acuerdo con el art. 4.1.c) y d) LPAC. D.73/02,F.J.3.

-Presunción fundada:

-Procedencia de coto cercano en cuyo Plan Técnico de caza consta la existencia de esa especie y que la misma puede cazarse:

-De acuerdo con la doctrina establecida en anteriores dictámenes, hemos admitido, para concretar el alcance de la responsabilidad civil establecida en el art. 13, 1, el juego de las presunciones, si resulta probado, atendidas las circunstancias del caso concreto, que, verosímilmente, el animal causante del daño procedía de un acotado próximo e inmediato en cuyo Plan Técnico de caza consta la existencia de esa especie y que la misma puede cazarse, en cuyo caso es posible imputar esa responsabilidad civil ex lege, al titular del aprovechamiento. D.73/02,F.J.3.

-Atracción del animal por las circunstancias naturales del coto:

-Atendiendo a las características geográficas de los terrenos próximos y al comportamiento de la especie cinegética, no es irrazonable aplicar la presunción de procedencia de un jabalí respecto de un coto, distante 1 km del lugar del accidente, único terreno de los colindantes en el que existe una mancha de encinar, masa arbórea adecuada para la adecuada permanencia, siquiera sea ocasional, de esta especie que, por razones obvias, se refugia en zonas boscosas, de suerte que la aplicación de esta presunción excluye la de la regla de la responsabilidad mancomunada establecida en el art. 13.1 de la Ley de Caza de La Rioja para el caso de que no pueda precisarse la procedencia de las piezas respecto a uno de los varios terrenos cinegéticos. D.51/02,F.J.2.

- Es perfectamente razonable, sin que ello sea contrario al sentido común o a las reglas de la sana crítica, aplicar una presunción de procedencia del único terreno en el que existen masas arbóreas en las que habitan los corzos, dado que en los Cotos limítrofes no existen esas zonas boscosas, siendo habitual que esta especie cinegética busque refugio en las mismas. D.55/02,F.J.3.

-Inexistencia de pruebas concluyentes de procedencia:

-Tampoco debe descartarse a priori, que puedan no existir causas para imputar la responsabilidad patrimonial de este tipo de accidentes a una Administración pública, si no existen pruebas concluyentes de que la pieza de caza procede de un terreno que, de una u otra forma, sea responsabilidad de una Administración Pública. En tales casos, el daño sería un evento de fuerza mayor a de cuenta de quien lo sufrió, sin que los instructores del expediente deban pensar que, siempre que ocurre un accidente de estas características, deba buscarse necesariamente una Administración responsable. D.73/02,F.J.3.

-Responsabilidad patrimonial de la Administración por funcionamiento del servicio público de protección de las especies:

- Concepto de ?servicio público? a estos efectos:

-No basta la competencia estatutaria en la materia:

-Conviene aclarar, de acuerdo con la doctrina general recogida en nuestro Dictamen 19/98, F.J. 3º, que la responsabilidad de la Comunidad Autónoma de La Rioja no deriva por el simple hecho de tener atribuida competencias en materia de caza o de protección del medio ambiente. D.31/02,F.J.3; D.55/02,F.J.3.

-Tampoco basta la existencia de genéricas políticas públicas en la materia:

-Conviene aclarar, de acuerdo con la doctrina general recogida en nuestro Dictamen 19/98, F.J. 3º, que la responsabilidad de la Comunidad Autónoma de La Rioja no deriva por la genérica existencia de políticas autonómicas en materia de caza o de preservación de especies de valor cinegético. D.31/02,F.J.3; D.55/02,F.J.3.

-Se requieren específicas medidas administrativas de protección de las especies, adoptadas por la Administración reclamada:

-Doctrina general de la necesidad de una medida administrativa específica:

-Como hemos señalado en el D.19/98, para que pueda imputarse a la Administración una tal responsabilidad (patrimonial administrativa), es necesario que sea además apreciable, en el caso concreto, una verdadera relación de causalidad entre el daño producido y una específica medida administrativa (protectora, autorizadora o de otra índole, sea de alcance general o limitada a ciertas piezas de caza o a determinado ámbito territorial o personal), porque, a nuestro juicio, solo esto último permite afirmar la existencia de una auténtica actividad de servicio público de cuyo funcionamiento normal o anormal deba responder la Administración. D.8/02,F.J.4; D.31/02,F.J.3; D.55/02,F.J.3; D.73/02,F.J.3.

-En nuestro D.19/98, F.J.3, decíamos que -a la vista de la Ley estatal de Caza de 1970- ha de distinguirse entre la responsabilidad que corresponde a los titulares de aprovechamientos cinegéticos (que, en cuanto ligada ex lege a una titularidad jurídico-privada, es una específica responsabilidad extracontractual objetiva de naturaleza civil; sin que cambie tal naturaleza por el hecho de que, circunstancialmente, el titular del aprovechamiento sea una persona jurídico-pública), y la que compete a la Administración por el funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos, cuya existencia también puede apreciarse -incluso, atendida la relación de causalidad, en concurrencia con la anterior- cuando se constate, ?en el caso concreto, una verdadera relación de causalidad entre el daño producido y una específica medida administrativa (protectora, autorizadora o de otra índole, sea de alcance general o limitada a ciertas piezas de caza o a determinado ámbito territorial o personal? . D.14/02,F.J.2; D.18/02,F.J.1; D.22/02,F.J.1; D.38/02,F.J.1.


-Por otra parte, se indicaba igualmente en el referido D.19/98, F.J. 2, que ?la precedente diferenciación ha de mantenerse una vez en vigor la Ley 9/1998, de 2 de Julio, de Caza de La Rioja (...), en cuanto impone a los titulares de terrenos cinegéticos y a los propietarios de terrenos cercados y de zonas no cinegéticas voluntarias la obligación de indemnizar los daños producidos a terceros por animales de caza procedentes de los mismos (primer párrafo de su art. 13). Esta responsabilidad, en cuanto se impone con criterio objetivo y no culpabilístico a los titulares de derechos subjetivos privados, pertenece al ámbito del Derecho privado, incluso en el caso de que los titulares de dichos derechos sean personas jurídicas de Derecho público?. D.14/02,F.J.2; D.18/02,F.J.1; D.22/02,F.J.1; D.38/02,F.J.1.

-Tampoco puede derivarse responsabilidad para la CAR de la aplicación genérica de lo dispuesto con carácter general para las Administraciones públicas en los arts. 139 y ss. LPAC, que este Consejo Consultivo ha admitido en materia de caza -de modo que las previsiones expresas de la Ley de caza no agotan todos los supuestos posibles- cuando, excepcionalmente, el daño sea imputable al funcionamiento del servicio público de preservación de especies cinegéticas, puesto que en este caso no existen específicas medidas administrativas, concretadas particularmente en las resoluciones adoptadas por la Administración en relación con los Planes Técnicos de Caza presentados por los particulares, a las que quepa imputar los daños causados por los animales. D.52/02,F.J.2.

-Como ya hemos señalado en anteriores dictámenes, la responsabilidad patrimonial administrativa de la Administración por funcionamiento normal o anormal de los servicios administrativos, distinta de la civil (que también puede concurrir en la Administración regional, si es titular de los aprovechamientos cinegéticos) o de la administrativa derivada de los vedados no voluntarios y de las zonas no cinegéticas, no deriva por el simple hecho de tener atribuida competencias en materia de caza o de protección del medio ambiente, ni siquiera por la genérica existencia de políticas autonómicas en materia de caza o de preservación de especies de valor cinegético. D.73/02,F.J.3.

-Análisis de la relevancia de medidas administrativas concretas:

-Medidas genéricas:

-No concurre una concreta y específica medida administrativa que permita excluir la responsabilidad ex lege del titular del aprovechamiento cinegético (art. 13.1 en relación con el 23.9 de la Ley de Caza riojana) en la prohibición de cazar fuera de veda y la limitación del número de batidas por temporada, pues ambas son medidas genéricas que persiguen el mantenimiento de una determinada población, redundando, por tanto y en definitiva, en beneficio del titular del aprovechamiento cinegético.

-Cercado del coto:

-No concurre una específica medida administrativa por incumplimiento de una supuesta obligación de cercado del coto, pues esa obligación es inexistente en nuestro ordenamiento ?lo que no impide que el titular del aprovechamiento cinegético pueda cercar su coto. D.23/02,F.J.2.

-Protección viaria:

-Concurre una concreta y específica medida suficiente para derivar la responsabilidad a la Administración autonómica en no construir en una zona autonómica de alta densidad de piezas de caza un cercado cinegético de protección en ambos márgenes de una carretera para guiar a los animales hacia pasos apropiados para ellos, pese a la consciencia del riesgo de que éstos invadan la calzada advertido en su informe por el funcionario competente, y aunque la carretera sea de titularidad estatal pues entonces la medida consistiría en la falta de vigilancia para que la Administración estatal la adoptara en el ámbito de su competencia. D.14/02,F.J.3.

-Batidas autorizadas:

-En modo alguno puede atribuirse a esta Administración responsabilidad concurrente en la producción del daño por no haber autorizado más batidas de piezas cinegéticas, pues las solicitadas fueron autorizadas por aquella, con independencia de las piezas cobradas en las mismas. No puede ignorarse que la limitación de batidas persigue garantizar el mantenimiento de población cinegética suficiente, lo que redunda en beneficio del titular del aprovechamiento cinegético. La responsabilidad del daño causado en modo alguno, pues, es imputable a la Administración regional, sino que corresponde, por mandado de la ley, al titular y beneficiario del aprovechamiento cinegético. D.67/02,F.J.2.

-Batidas denegadas:

-Concurre una concreta y específica medida suficiente para derivar la responsabilidad a la Administración Pública en la negativa a conceder esperas nocturnas o batidas extraordinarias solicitadas por el titular del Coto ante el riesgo de un peligroso crecimiento de la población animal, con el subsiguiente de daños a terceros (cultivos, invasión de vías públicas, etc). D.14/02.F.J.3.

-En especial, las medidas administrativas específicas adoptadas al aprobar el contenido de los Planes Técnicos de Caza:

-Relevancia en la materia de los Planes Técnicos de Caza de cada Coto:

-El art. 23.9 de la Ley de Caza de La Rioja señala que «la declaración de coto de caza lleva inherente la reserva del derecho de caza de todas las especies cinegéticas que existan en el coto, si bien su aprovechamiento deberá estar aprobado en el correspondiente plan técnico de caza». D.51/02,F.J.2; D.73/02,F.J.3.

-En nuestros anteriores DD. 19/98 y 49/00, hemos establecido los criterios de imputación de los daños causados por animales de caza, con específica referencia a la interpretación del alcance de los citados preceptos y de la función que deben cumplir los Planes Técnicos de Caza. D.51/02,F.J.2.

-El Plan Técnico de Caza se redacta anualmente por el titular del Coto, pero dicha petición requiere la aprobación del órgano competente, por lo que, si se comprueba que: i) no existe mención alguna en el mismo a la caza mayor, estando permitida únicamente la caza menor; ii) no existe en el expediente mención alguna sobre la posible existencia de caza mayor en dicho Coto; iii) ni consta requerimiento alguno de la Administración anunciando o comunicando la presencia de piezas de caza mayor en el Coto o la necesidad de proceder a incluir el citado aprovechamiento, puede surgir la responsabilidad de la Administración. D.8/02,F.J.4.

-La Administración no puede limitarse a la simple aprobación de los Planes Técnicos que le propongan los titulares de los Cotos por cuanto, estableciendo la E.M. de la Ley de Caza de La Rioja, que la finalidad de la misma es: "la conservación y aprovechamiento racional y sostenido de las especies cinegéticas, contribuyendo a la conservación de la naturaleza", es evidente que dicha finalidad deberá guiar la actuación administrativa y, por lo tanto, si, realizada la petición de aprobación de un Plan Técnico de Caza, se comprueba que, en la forma en la que viene articulada, pueden existir dificultades para el correcto desarrollo de las especies, su aprovechamiento racional y sostenido, etc., la Administración deberá completar dichas prescripciones con el fin de poder cumplir con la propia ratio legis. D.8/02,F.J.4.

-Por aplicación de lo dispuesto en los arts. 106.2 CE.y 139 LPAC, debe responder la C.A.R. de los daños producidos, puesto que éstos son imputables al funcionamiento normal o anormal de un servicio público a su cargo cuando sean consecuencia de una específica medida administrativa, como lo es la de no haber extremado la Administración el celo preciso en el momento de aprobar el Plan Técnico de Caza del Coto privado, en el sentido de aclarar la existencia o no de caza mayor en el mismo, y de determinar, en su caso, si quedaba o no prohibida en él la caza mayor, así como en el sentido de imputar los posibles riesgos producidos por la misma al titular de dicho Coto, todo ello de conformidad con las prescripciones de la vigente Ley de Caza de La Rioja. D.8/02,F.J.4.


-No debe pasarse por alto que el art. 82 de la Ley de Caza de La Rioja considera como infracción grave a la misma el cazar incumpliendo las prescripciones contenidas en el Plan Técnico de Caza aprobado. D.8/02,F.J.4.

-Necesidad de distinguir diversos supuestos:

-Este Consejo Consultivo considera necesario matizar la síntesis de la doctrina que hemos señalado en nuestro D. 49/20 con objeto de facilitar a los servicios competentes criterios claros y seguros de interpretación del régimen de responsabilidad por daños causados por animales de caza, distinguiendo varios supuestos. D.23/02,F.J.2; D.25/02,F.J.2.

-Primer supuesto: Inexistencia en el terreno acotado de una o más determinadas especies cinegéticas:

-En nuestro D.49/00 señalamos como primer caso el de la inexistencia en el terreno acotado de una o más determinadas especies cinegéticas, responderá la Administración como autora de medidas protectoras de conservación de dicha especie, salvo que por el juego de las presunciones pudiera probarse, en el caso concreto, que el animal procede de acotados próximos e inmediatos en cuyos Planes técnicos sí consta la existencia de esas especies y se puedan cazar. D.23/02,F.J.2; D.25/02,F.J.2.

-Los daños causados por un animal cuya caza no resultaba posible en el terreno acotado del que, dado el lugar donde se produjo la colisión con el vehículo del reclamante, cabe inferir razonablemente que aquel procedía, no son imputables al titular de dicho coto. D.8/02,F.J.4.

-Cuando en el Plan Técnico no se menciona la presencia de jabalí, y las características naturales del mismo, en una zona mayoritariamente agrícola muy humanizada, hacen suponer que la presencia de jabalíes en esta zona es meramente anecdótica y de paso, no puede ser imputado el daño al titular (del aprovechamiento) de los terrenos cinegéticos donde se produjo el accidente. D.73/02,F.J.3.

-Segundo supuesto: Existencia de una o varias especies cinegéticas cuya caza no se ha solicitado por el titular en el Plan Técnico de Caza, si bien consta en dicho Plan que existen esas especies en el acotado:

-En nuestro D.49/00 señalamos como segundo caso el de existencia de una o varias especies cinegéticas cuya caza no se ha solicitado por el titular en el Plan Técnico de Caza, si bien consta en dicho Plan que existen esas especies en el acotado, en cuyo supuesto los daños que produzcan esas especies serán imputables al titular del aprovechamiento. D.23/02,F.J.2; D.25/02,F.J.2; D.46/02,F.J.2.

-La responsabilidad incumbe al titular del Coto cuando queda probado que el animal procedía del mismo y que la caza de la especie cinegética no está autorizada porque el titular del aprovechamiento cinegético no la ha solicitado. D.51/02,F.J.2.

-El titular de un coto en cuyo Plan Técnico de Caza consta que existen jabalíes, corzos y ciervos, responde objetivamente ex lege de los daños causados por dichas especies aunque sólo esté solicitada y autorizada la caza de una de ellas. D.67/02,F.J.2.

-Tercer supuesto: Existencia de una o varias especies cinegéticas cuya caza se ha solicitado, pero que la Administración no ha autorizado en el Plan Técnico:

-En nuestro D.49/00 señalamos como tercer caso caso el de la existencia de una o varias especies cinegéticas cuya caza se ha solicitado, pero que la Administración no ha autorizado en el Plan Técnico, sea esta prohibición de carácter permanente o provisional, para permitir el aumento de piezas que más adelante serán cazables, en cuyo supuesto la responsabilidad será imputable a la Administración cuando, de acuerdo con la motivación recogida en la Resolución que apruebe el Plan Técnico, la medida sea definitiva; y será imputable a los particulares cuando la prohibición sea transitoria para garantizar la reproducción y aumento de las especies cazables en un plazo posterior. D.23/02,F.J.2; D.25/02,F.J.2.

-Cuarto supuesto: Existencia en el coto de una especie cinegética cuya limitación se ha solicitado por su titular y ha sido denegada por la Administración:

-Existe una evidente relación de causalidad entre el funcionamiento del servicio público y los daños sufridos por los reclamantes cuando, ante la comprobación del incremento del número de animales existentes en el coto, y pese a que el titular en evitación de posibles daños, adopte medidas tendentes a evitar la producción de los mismos, ante el escaso éxito de las mismas, pretende la adopción de otras nuevas medidas que requiere sean autorizadas por la Consejería competente y dicha autorización no se produce. D.31/02,F.J.3.

-No parece suficiente justificación para la negativa a las medidas de control solicitadas, el hecho de que en las batidas que se adelantaron no se cubriese el cupo de ciervos permitido, ya que ello puede depender de numerosos factores, como la suerte o el acierto de los cazadores y no en exclusiva de la población de ciervos en el coto. D.31/02,F.J.3.

-En definitiva, el fracaso de las medidas adoptadas y la negativa de la Consejería a las nuevas medidas solicitadas por el titular del coto, hacen nacer la responsabilidad de la Administración autonómica en los daños denunciados, por cuanto el titular del coto ha realizado cuantas actuaciones han estado en su mano para la evitación de esos daños, salvo aquellas que no le han sido autorizadas por la Dirección General competente en la materia. D.31/02,F.J.3.

-Quinto supuesto: Existencia en el coto de una especie cinegética cuya caza no se ha solicitado por el titular en el Plan Técnico de Caza el cual tampoco alude a su existencia:

-Si del Plan Técnico de Caza no se deduce la existencia de la especie cinegética de caza mayor causante del daño (aunque se aluda a caza menor, a otra fauna cinegética, o a fauna predadora de la caza), no se puede imputar el daño al titular del coto ex art. 13 de la Ley de Caza de La Rioja, salvo que opere en su contra una fundada presunción de procedencia. D.55/02,F.J.3.

-Responsabilidad civil de particulares:

-Es cuestión de Derecho privado:

-Excluida la responsabilidad de la Administración, queda naturalmente a salvo la posibilidad de exigir la misma a los particulares que son titulares de los aprovechamientos cinegéticos correspondientes a los terrenos de donde pudieron proceder los animales causantes de los daños, conforme a lo que al efecto disponen las normas civiles contenidas en la legislación de caza, si bien esta es una cuestión de Derecho privado sobre la que en modo alguno puede pronunciarse la Administración ni tampoco, al emitir su dictamen, este Consejo Consultivo. D.52/02,F.J.2.

-Irrelevancia para la responsabilidad administrativa de la cesión privada de derechos cinegéticos:

-El contrato por el que la entidad titular de un Coto privado cede a una Sociedad de Cazadores la administración del mismo, traspasando a esta última la responsabilidad por todos los daños que causen, tanto los cazadores, como las especies de caza, eximiendo de toda responsabilidad a la cedente que, por otra parte, obtiene un beneficio con dicha cesión al percibir una cantidad de dinero por la citada cesión, regula relaciones de Derecho privado y en nada afecta a la responsabilidad patrimonial de la Administración cuando proceda. D.8/02,F.J.4.

-Inexistencia de culpa de la víctima que interrumpa el nexo causal y exonere al titular del coto, en el caso de cultivadores que no adoptan medidas precautorias frente al incremento de piezas de caza en el coto colindante:

-No existe propia responsabilidad de los reclamantes que ocasione la ruptura del nexo causal por no haber solicitado de la Administración, o no haber adoptado por su propia iniciativa, medida precautoria alguna para evitar el riesgo de daño existente, pues la obligación de adoptar medidas precautorias para evitar riesgos, en colaboración con los propietarios afectados, se establece en el art. 13.4 de la Ley de Caza de La Rioja para los titulares de los terrenos cinegéticos y no para los particulares afectados, máxime si tenemos en cuenta que el siguiente párrafo determina que en los casos en que lo afectado por la caza sea la producción agrícola, la Consejería competente podrá imponer a los titulares de los terrenos cinegéticos de procedencia de las piezas de caza, la adopción de medidas extraordinarias de carácter cinegético para protegerlos. D.31/02,F.J.3.

-Lo contrario supondría una especie de prohibición de cultivo a los propietarios de fincas sitas en las inmediaciones de cotos de caza, so pena de tener que soportar a su costa los daños causados por los animales, sin que dichos propietarios por su parte, obtengan beneficio alguno de la existencia del coto, así como de la posibilidad de cazar en él. D.31/02,F.J.3.

-No cabe descartar, en último término, la existencia de casos de fuerza mayor exonerante de toda responsabilidad:

-Inaplicabilidad general del criterio negativo de la fuerza mayor por ser caso fortuito la irrupción de la pieza:

-No puede decirse que la irrupción de una pieza de caza en la calzada, en una zona cinegética, sea un supuesto extraordinario e imprevisible (o sea, de "fuerza mayor"), sino, desde luego, previsible, aunque ?eso sí? inevitable (o sea, de "caso fortuito"), por lo que no hay, pues desde este punto de vista, circunstancia alguna que exonere de responsabilidad a la Administración. D.8/02,F.J.4.

-Aplicabilidad excepcional del mismo:

-Debe advertirse que tampoco debe descartarse a priori, que puedan no existir causas para imputar la responsabilidad patrimonial de este tipo de accidentes a una Administración Pública, si no existen pruebas concluyentes de que la pieza de caza procede de un terreno que, de una u otra forma, sea responsabilidad de una Administración Pública. En tales casos, el daño sería un evento de fuerza mayor a de cuenta de quien lo sufrió, sin que los instructores del expediente deban pensar que, siempre que ocurre un accidente de estas características, deba buscarse necesariamente una Administración responsable. D.73/02,F.J.3.

- Casuismo:

- Existencia de responsabilidad:

- Pieza de caza mayor que irrumpe en la carretera procedente de la Reserva Regional de Cameros de la que es titular la C.A.R: D.18/02 (corzo); D.22/02 (jabalí); D.38/02,F.J.1 (ciervo); D.60/02 (jabalí); D.61/02 (jabalí); D.68/02 (ciervo).

-Pieza de caza que irrumpe en la carretera procedente de un terreno cinegético del que es titular la Administración: D.23/02 (ciervo); D.25/02 (ciervo); D.47/02 (ciervo).

-Jabalí que irrumpe en la carretera procedente de un Coto privado de caza menor en cuyo Plan Técnico la Administración no advirtió a sus titulares de la existencia de caza mayor y tampoco la prohibió ni imputó a sus titulares la responsabilidad por los daños que la misma pudiera causar. D.8/02.


-Jabalí que irrumpe en la calzada procedente de un coto privado pero en zona señalada por la Administración para el paso de piezas de caza mayor sin cercado cinegético en los márgenes de la carretera que guíe a los animales hacia los pasos. D.14/02.

-Ciervos procedentes de coto municipal al que la Administración autonómica ha denegado la adopción de medidas para evitar su proliferación y que causan daños en cultivos de fincas colindantes. D.31/02.

- Inexistencia de responsabilidad:

-Animal procedente de terreno cinegético de cuyo aprovechamiento no es titular la Administración: D.46/02 (corzo); D.51/02 (jabalí); D.52/02 (jabalíes); D.55/02 (corzo); D.67/02 (jabalíes, corzos y ciervos).

-Por prescripción de la reclamación: D.66/02,F.J.3. :

- Ver Responsabilidad patrimonial de la Administración Pública.

 

RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL (CIVIL Y ADMINISTRATIVA) POR DAÑOS CAUSADOS A MENORES EN CENTROS DOCENTES

- Doctrina general:

- Confirmación de doctrina consultiva contenida en nuestros D.41/99 y 4,5,6,7 y 54 /00, entre otros. D.7/02,F.J.1; D.43/02,F.J.2; D.44/02,F.J.1; D.49/02,F.J.3; D.50/02,F.J.1; D.74/02,F.J.1; D.77/02,F.J.3.

- Naturaleza:

- Es responsabilidad objetiva:

- La responsabilidad de la Administración educativa es una responsabilidad objetiva: D.7/02,F.J.1.

- Es responsabilidad directa:

- La responsabilidad de la Administración educativa es una responsabilidad directa, sin perjuicio de que, de existir una actuación dolosa o negligente de un concreto profesor o empleado del centro, pueda ejercer la Administración contra el mismo una acción de regreso: D.7/02,F.J.1.

- Precisiones sobre algunos requisitos de la responsabilidad administrativa en esta materia:

-Nexo causal:

-Uno de los requisitos esenciales para que tal responsabilidad se produzca y pueda ser apreciada es, como ya ha quedado expuesto, el del nexo causal entre el actuar de la Administración mediante la prestación del servicio público educativo y el resultado dañoso sufrido por la alumna. D.7/02,F.J.3.

- Criterios de imputación objetiva:

- Positivos:

- Concepto y alcance de servicio público educativo:

-En el ámbito educativo -decíamos en DD. 37 y 42/00- nos encontramos en el seno de la prestación de un servicio público que, como el docente, si bien no implica directamente una tuición concreta de los alumnos, cuando estos son menores de edad, implica unas obligaciones específicas de organización y vigilancia del funcionamiento del servicio que pueden responsabilizar a las Administraciones titulares por el funcionamiento normal o anormal del mismo. D.77/02, F.J.4.

- El daño producido lo es a consecuencia del funcionamiento normal o anormal del servicio público educativo no sólo cuando se realiza una concreta actividad escolar, sino cualquier actividad precedente o consecuente, relacionada con aquélla. D.7/02,F.J.2.

-La prestación del servicio público educativo se extiende indudablemente a los momentos de cambio de clase. D.74/02,F.J.2.

-Existe prestación del servicio público educativo cuando se ha producido el accidente en horario y desarrollo de una actividad escolar, siendo indiferente que ocurriera en en instalaciones municipales utilizadas por el Centro en virtud de cesión del Ayuntamiento. D.77/02,F.J.3.

-Concurre el criterio positivo de imputación del ?funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos?, toda vez que el accidente se ha producido en el estricto ámbito de la prestación del servicio público educativo en el transcurso de una clase de Educación física y al caer una portería móvil que, de haber estado anclada o mínimamente sujeta, no hubiera causado el daño producido. D.77/02,F.J.3.

- Concurre funcionamiento anormal del servicio público educativo cuando los daños en un vehículo estacionado en el exterior se producen por impacto de piedras lanzadas desde el patio del Centro educativo por alumnos del mismo, dada la consciencia del riesgo y la no adopción de medidas para evitarlo. D.41/02,F.J.3.

-Criterio de la protección civil mínima:

-Reiterando la doctrina establecida en el F.J. 5 de nuestros DD. 4, 5, 6 y 7/00, si bien es cierto que la responsabilidad de la Administración por daños causados por los alumnos en Centros docentes públicos ha de dilucidarse, en todo caso, ateniéndose a lo dispuesto en los arts. 139 y ss. LPAC, no lo es menos que resulta por completo irrazonable negar el resarcimiento de un daño que, de no ser el Centro docente de titularidad pública sino privada (acaso incluso concertado), siendo idénticas las conductas y las demás circunstancias concurrentes, habría de indemnizarse conforme a lo dispuesto en el art. 1.903 Cc. 74/02,F.J.2.

-Sin necesidad de entrar en la estéril polémica de si la responsabilidad patrimonial de la Administración que consagra el art. 106.2 CE es o no diferente en su naturaleza y fundamento de la responsabilidad civil que regulan los arts. 1.902 y ss. del Código civil, resulta evidente que la regulación de este último cuerpo legal ha de considerarse como un ámbito mínimo de protección de la víctima en lo que atañe a la responsabilidad por daños causados por los alumnos de un Centro docente durante las actividades de éste, sea privada o pública la titularidad de dicho Centro. D.74/02,F.J.2.

-Con arreglo a este criterio, la Administración titular de un Centro docente público responde de los daños causados por ?sus alumnos menores de edad durante los períodos de tiempo en que los mismos se hallen bajo el control y vigilancia del profesorado del centro, desarrollando actividades escolares o extraescolares y complementarias? ( art. 1.903.5 Cc.) sin haberse probado que las personas mencionadas ?titulares del Centro y profesores??emplearon toda la diligencia de un buen padre de familia para prevenir el daño? (art. 1.903.6 Cc.). D.74/02,F.J.2.

-El específico régimen de la responsabilidad patrimonial de la Administración, que constituye un sistema de responsabilidad objetiva, no puede servir para negar una responsabilidad que, en cambio, resultaría de la aplicación al caso de las normas del Derecho común, regidas por criterios -aun atenuados, por una regla de inversión de la carga de la prueba- en todo caso culpabilísticos. D.74/02,F.J.2.

- Negativos:

-En especial, el criterio de producción del daño ?con ocasión? y no ?a consecuencia? de la prestación del servicio público educativo:

-Concurre este criterio cuando la Administración educativa no ha añadido ningún elemento de riesgo a la actividad desarrollada por la perjudicada, las propias de la clase de educación física; por lo que, si bien el daño se ha producido con ocasión de un servicio público, no puede afirmarse sin embargo, que se haya producido a consecuencia del mismo por lo que no puede decirse que exista una relación de causa-efecto y, sin más, falta el presupuesto esencial para la prosperabilidad de la pretensión resarcitoria: el nexo causal. DE.7/02,F.J.3.

- En especial, el criterio de ?riesgo general de la vida?:

-Circunstancias a ponderar:

-No concurre este criterio cuando el evento dañoso no puede considerarse como un suceso ligado a un acontecer normal, ligado a las actividades que ordinariamente se desarrollan en los centros de enseñanza. D.74/02,F.J.2; D.77/02,F.J.3.

-Este criterio negativo de imputación objetiva ha de ser apreciado atendiendo al conjunto de circunstancias concurrentes, incluida la entidad del daño, ponderando, en su caso, el valor de la cosa dañada, el coste de su reposición y el perjuicio causado por su rotura a quien la necesita. D.74/02,F.J.2; D.77/02,F.J.3.

-Accidentes en clase de Educación Física:

-Como señala la S. T.S. de 24 de Julio de 2001: ?... no cabe imputar la lesión a la Administración docente, habida cuenta que exclusivamente deriva y trae causa directa e inmediata del golpe fortuito recibido de un compañero de juego en un lace del mismo, sin que, pueda afirmarse que la lesión fue consecuencia del funcionamiento de los servicios públicos docentes, so pretexto de encontrarse los alumnos en el interior del patio, dedicados a la práctica de los habituales juegos, pues tales circunstancias, sobre no denotar falta del debido control por el profesorado del colegio, ya que la lesión se habría producido, cualquiera que hubiera sido la vigilancia, es de tener en cuenta además que la forma en que se causó la lesión producida, en un lance del juego, solo es demostrativa de que en el colegio se desarrollaba una actividad física, integrante de la completa educación, en sí misma insuficiente para anudar el daño a la gestión pública, la prestación del servicio público docente, ajeno desde luego a la causación de aquél?. D.50/02,F.J.2.

- Concurre este criterio en el caso de rotura de unos dientes a consecuencia de una caída producida por el choque de una alumna con otra en clase de Educación Física. D.7/02,F.J.3.

- Concurre este criterio en el caso de rotura de unos dientes a consecuencia de una caída producida por un empujón propinado por otro compañero en clase de Educación Física. D.43/02,F.J.3.

-Concurre este criterio en el caso de rotura de un diente a consecuencia de un balonazo durante la clase de Educación Física pues el simple hecho de recibir un golpe con un balón en la cara, debe considerarse que entra dentro de las cosas que pueden sucederle a cualquier persona en un día normal: un tropezón, un resbalón, etc. Lo contrario llevaría a la consecuencia de hacer responsable a la Administración de todo accidente sufrido dentro del horario escolar, convirtiéndola así en una especie de aseguradora universal. D.44/02,F.J.2; D.50/02,F.J.2.

-Concurre este criterio en el caso de rotura de gafas a consecuencia de un balonazo durante la clase de Educación Física cuando no existe indicio alguno que permita aventurar que el balonazo se produjo de manera voluntaria por otro alumno de la clase, o a consecuencia de alguna instrucción equivocada por parte del profesor. D.50/02,F.J.2.

-Concurre este criterio en el caso de rotura de unas gafas en clase de Educación Física, al caer al suelo el chaquetón en que estaban y ser éste pisado por un compañero. D.49/02,F.J.3.

-No concurre este criterio caso de rotura de un audífono, habida cuenta de su elevado valor de la cosa dañada, el coste de su reposición, así como notorio el perjuicio causado por su rotura a quien necesita de su uso. D.74/02,F.J.2.

-No concurre este criterio caso de muerte de un alumno de 10 años al caérsele encima una portería deportiva móvil de la que, contra la prohibición del Profesor, se había colgado durante un receso de la clase de Educación Física. D.77/02,F.J.3.


-No concurre en caso de un desorden en el cambio de clase, en el que se produjeron empujones y forcejeos como consecuencia del lanzamiento de estuches entre los alumnos implicados en el incidente. D.74/02,F.J.2.

- Criterios de imputación subjetiva:

- En especial, la concurrencia de culpa de la víctima:

-No se aprecia culpa exclusiva de la víctima que pueda interferir el nexo causal, en caso de muerte de un niño de 10 años al caérsele encima una portería deportiva de la que se había colgado, pues su corta edad no lo permitiría, pese a que existiese la prohibición expresa de colgarse de las porterías. Y ello, sin suponer infracción del Centro o de sus Profesores de su deber de vigilancia y cuidado de los menores a su cargo. D.77/02,F.J.3.

- En especial, la consideración de la edad de la víctima:

-En caso de muerte de un niño de 10 años al caérsele encima una portería deportiva de la que se había colgado, no se aprecia culpa exclusiva de la víctima que pueda interferir el nexo causal, pues su corta edad no lo permitiría, pese a que existiese la prohibición expresa de colgarse de las porterías. Y ello, sin suponer infracción del Centro o de sus Profesores de su deber de vigilancia y cuidado de los menores a su cargo. D.77/02,F.J.3.

-Indemnización:

-Cálculo:

-Aplicación del baremo de la Ley 30/1995:

-En el ámbito educativo -decíamos en DD.37 y 42/00,- no nos encontramos entre conductores envueltos en el riesgo general del tráfico que puede justificar una responsabilidad objetiva de los mismos, sino en el seno de la prestación de un servicio público que, como el docente, si bien no implica directamente una tuición concreta de los alumnos, cuando estos son menores de edad implica unas obligaciones específicas de organización y vigilancia del funcionamiento del servicio que pueden responsabilizar a las Administraciones titulares por el funcionamiento normal o anormal del mismo. Por ello, concluíamos que los baremos contenidos en la Ley 30/95 pueden tomarse en consideración en el ámbito docente, pero no a título de aplicación directa. D.77/02,F.J.4.

-Concluíamos en DD. 37 y 42/00 que los baremos contenidos en la Ley 30/95 pueden tomarse en consideración en el ámbito docente, pero no a título de aplicación directa, sino como un elemento normativo ofrecido analógicamente y como último remedio al aplicador del Derecho para la valoración de los daños producidos en ciertos supuestos concretos en que la misma resulte imposible o muy difícil de efectuar, siempre que exista un principio de prueba de tales daños y que el recurso al baremo legal se entienda sin perjuicio de otros criterios fundados que razonablemente puedan establecerse para estimar daños superiores o inferiores a los baremados en cada caso concreto. D.77/02,F.J.4.

-Lamentándolo mucho, por considerar inestimable la pérdida de un hijo de diez años, este Consejo no ha encontrado otros criterios fundados que permitan valorar el daño en cuantía superior a la que resulta de los baremos de la Ley 30/95. D.77/02, F.J.4.

- Casuismo:

- Existencia de responsabilidad:

-Rotura de audífono en un desorden durante el cambio de clase. D.74/02,F.J.2.

-Muerte de un alumno de 10 años al caérsele encima una portería deportiva móvil de la que se había colgado, contra la prohibición expresa del Profesor, durante un receso de la clase de Educación física. D.77/02,F.J.3.

- Inexistencia de responsabilidad:

-Rotura de dientes a consecuencia de una caída producida por el choque de una alumna con otra en clase de Educación Física. D.7/02,F.J.3.

-Rotura de dientes a consecuencia de una caída producida por un empujón propinado por otro compañero en clase de Educación Física. D.43/02,F.J.3.

-Rotura de diente a consecuencia de un balonazo durante la clase de Educación Física. D.44/02,F.J.2.

-Rotura de gafas en clase de Educación Física, al caer al suelo el chaquetón en que estaban y ser éste pisado por un compañero. D.49/02,F.J.3.

 

RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL (CIVIL Y ADMINISTRATIVA) POR DAÑOS CAUSADOS EN LA ADMINISTRACIÓN SANITARIA.

-Competencia de la Administración autonómica para asumir la resolución de procedimientos transferidos por el INSALUD:

-Fundamentos de esta competencia autonómica:

-Por no ser definitiva la resolución del INSALUD a efectos del traspaso:

-Ante el traspaso a la CAR de las funciones y medios del INSALUD por el R.D.1473/2001, con plena efectividad a partir del 1-1-2002, se plantea el problema de qué solución debe darse a los procedimientos en tramitación, respecto de los cuales no se ha producido a dicha fecha, resolución definitiva, esto es, que ponga fin al procedimiento (art.89 LPAC). D.28/02,F.J.1; D.29/02,F.J.1; D.30/02,F.J.1.

-Para dar una solución al problema; i) hemos de partir de lo dispuesto en el art. 20.1 de la Ley 12/1983, de 14 de octubre, del Proceso Autonómico, a cuyo tenor: ?Los expedientes en tramitación correspondientes a los servicios o competencias que estén pendientes de resolución definitiva antes de la fecha de efectividad de las transferencias, se entregarán a la Comunidad Autónoma para su decisión. No obstante, los recursos administrativos contra resoluciones de la Administración del Estado se tramitarán y resolverán por los órganos de ésta. Las consecuencias económicas que, en su caso, resulten, serán de cuenta de quien hubiera adoptado la resolución definitiva?; y ii). Nos hemos de detener en el régimen jurídico del silencio administrativo y su operatividad en estos expedientes de responsabilidad patrimonial de las Administraciones Públicas a los efectos de integrar el concepto de ?resolución definitiva? a que hace referencia el art. 20.1 de la Ley 12/1983. D.28/02,F.J.1; D.29/02,F.J.1; D.30/02,F.J.1.

-Siendo negativo el silencio en estos procedimientos, no podemos entender que, producido el mismo en los expedientes de responsabilidad patrimonial tramitados por el INSALUD, exista una resolución administrativa definitiva, no sólo por la naturaleza propia de dicho silencio, sino también por la obligación de resolver que pesa sobre la Administración, en los términos impuestos en el art. 43.4 LPAC, al que nos remite el párrafo 1º del mismo precepto. D.28/02,F.J.1; D.29/02,F.J.1; D.30/02,F.J.1.

-De una interpretación sistemática de los preceptos expuestos, en particular de los arts. 42, 43, 142.7 y 143.3 LPAC y del art. 20.1 de la Ley 12/1983, se infiere que sólo el silencio administrativo con efectos estimatorios o silencio positivo, configura un verdadero y propio acto administrativo susceptible de integrar la ?resolución definitiva? a la que alude el art. 20.1 de la Ley de Proceso Autonómico. D.28/02,F.J.1; D.29/02,F.J.1; D.30/02,F.J.1.

-Por tanto, siendo, en estos expedientes de responsabilidad patrimonial, el silencio negativo o desestimatorio de la pretensión de indemnización formulada por el damnificado, y quedando latente, al tiempo del traspaso de las competencias a la CAR, la obligación de resolver, porque no lo ha hecho la Administración del Estado, se impone la preceptiva entrega a la Administración autonómica para su resolución definitiva o decisión final en vía administrativa por mor del art. 20.1 de la Ley 12/1983. D.28/02,F.J.1; D.29/02,F.J.1; D.30/02,F.J.1.

-Es claro que cuando el art. 20.1 de la Ley 12/83, del Proceso Autonómico, habla de expedientes en tramitación, se está refiriendo a todos y cada uno de los procedimientos administrativos pendientes de resolución definitiva antes de la fecha de efectividad de la transferencia, excluyéndose únicamente los recursos administrativos contra las resoluciones procedentes de la Administración del Estado. D.28/02,F.J.1,B); D.29/02,F.J.1,B); D.30/02,F.J.1,B).

-Cuando la Ley 12/1983, , del Proceso Autonómico, utiliza el término de Administración del Estado, se está refiriendo no sólo a la Administración General del Estado, es decir centralizada, sino también a las Entidades de derecho público con personalidad jurídica propia dependientes o vinculadas de aquélla (art.2.2 LPAC) , cuyas funciones y servicios se transfieren a las distintas CC.AA. D.28/02,F.J.1,B); D.29/02,F.J.1,B); D.30/02,F.J.1,B).

-En las relaciones anexas del R.D.1473/2001, de 27 de diciembre, de traspaso de las funciones y servicios del INSALUD a La Rioja no existe previsión específica sobre los expedientes de responsabilidad patrimonial pendientes de resolución a la fecha en que se produce la efectividad del traspaso, 1 de enero de 2002, por lo que se ha de entender que efectivamente le corresponde a la CAR, en virtud de lo establecido en el art. 20.1 de la Ley de Proceso Autonómico. D.28/02,F.J.1,B); D.29/02,F.J.1,B); D.30/02,F.J.1,B).

-Por razón del criterio jurisprudencial al respecto:

-Esta misma tesis ha sido mantenida por la doctrina jurisprudencial existente, que se ha pronunciado sobre la subrogación de las obligaciones que conlleva el traspaso de los servicios de una Administración a otra. De esta forma lo ha contemplado la Sala 3ª del T.S., recogiendo incluso fallos de su Sala 4ª, de lo Social, y así su S. de 10 de febrero de 2001, en relación con el traspaso del servicio sanitario al Servicio Gallego de Saude, expresó que: ?al haberse transferido a la C.A, los bienes, derechos y obligaciones del INSALUD, en uno de cuyos Centros hospitalarios ocurrió el hecho del que se pretende derivar la responsabilidad de la Administración, las obligaciones nacidas de la asistencia prestada en ese Centro hospitalario, entre las que lógicamente está el hacer frente a la responsabilidad patrimonial emanada de dicha asistencia sanitaria, deben ser asumidas por la Administración a la que fue traspasado el servicio, como se deduce de la propia literalidad de los preceptos citados como infringidos y de la doctrina jurisprudencial recogida en las citadas SS. de este T.S., a las que cabe añadir la pronunciada por esta Sala 3ª (Secc. 6ª) el 6-5-97 (Ar. 4313), en la que se contemplaba, al igual que en el caso enjuiciado, la realización de un acto médico con anterioridad a la fecha de la transferencia?. D.28/02,F.J.1,B); D.29/02,F.J.1,B); D.30/02,F.J.1,B).

-A mayor abundamiento y con cita jurisprudencial del T.S., en relación con el art. 1203.2 del Código Civil, recogida en las SS. de 4-11-93 (Ar. 8188), 27-11-95 (Ar. 8799), y de 11-10-90 (Ar. 7985), de la Sala 2ª; y 23-1-95 (Ar. 402), de la Sala 4ª, ha declarado que, en virtud de los traspasos a favor de las CC.AA., no sólo han sido traspasados los servicios, instituciones y bienes, sino también las obligaciones que se hubiesen generado para el INSALUD, y, en este caso, la obligación de indemnizar como consecuencia de los perjuicios causados por la asistencia sanitaria. D.28/02,F.J.1,B); D.29/02,F.J.1,B); D.30/02,F.J.1,B).

-Por razón de la garantía de los derechos de los ciudadanos ante el traspaso:

-Como ha recordado el Consejo Consultivo de Andalucía en su D.33/95,F.J.2:?...(el) proceso de asunción de las competencias y del traspaso de los servicios que arranca de la propia Constitución, puede ocasionar una importante distorsión en las situaciones y relaciones preexistentes que no debe perjudicar a los administrados. No es ésta, desde luego, la intención que se atisba en el texto constitucional, el cual, antes al contrario, se preocupa de ofrecer a los ciudadanos las máximas garantías en su relación con la actividad de los poderes públicos. La nueva estructura territorial del Estado no puede, por ello, ser lesiva para los administrados ni implicar un obstáculo para sus legítimas actuaciones. Desde esta perspectiva, no puede imponérseles la carga de discernir qué Administración es la titular en cada momento del servicio que les ha ocasionado un daño ni la de padecer, sin obtener una respuesta efectiva a sus demandas, la más que previsible contradicción de posturas entre las Administraciones transferente y receptora del servicio?. D.28/02,F.J.1,C); D.29/02,F.J.1,C); D.30/02,F.J.1,B).

-Órgano autonómico competente para resolver:

-Para determinar a qué órgano autonómico le corresponde la competencia de resolver (el titular de la Consejería competente en materia de salud o la Entidad Gestora SERIS), atendiendo a que, según el art. 142.2 LPAC, para que las Entidades de Derecho público definidas en el art. 2.2 LPAC resuelvan los procedimientos de responsabilidad patrimonial es preciso que su norma de creación así lo determine; y no existe previsión expresa al respecto en la Ley 2/2002, de 17 de abril, de Salud por la que se crea el SERIS (Tít.VII, arts. 72 y ss.), ha de ser dicha Consejería la que resuelva estos procedimientos de responsabilidad patrimonial por daños derivados de la asistencia sanitaria. D.28/02,F.J.1,D); D.29/02,F.J.1,D); D.30/02,F.J.1,D).

-Responsabilidad al respecto del Estado transferente:

-Caso de cobertura por un contrato de seguro: Subrogación de la C.A.R:

-Ha de tenerse en cuenta a estos efectos que, si los entes estatales gestores del servicio publico sanitario tuvieran cubierta su eventual responsabilidad patrimonial por actos médicos mediante una póliza de seguros (como, así sucede en la realidad), habrá que entender que el traspaso en esta materia conlleva la subrogación de la CAR en la misma posición jurídica que en dicha póliza tuviesen tales entes, lo que puede proporcionar una cobertura económica suficiente a estos supuestos. D.28/02,F.J.1,C),a); D.29/02,F.J.1, C),a); D.30/02,FF.JJ.1,C),a) y 6.

-Caso de no cobertura por un contrato de seguro: Posibles actuaciones de la CAR:

-En general:

-Sin embargo, la asunción por parte de la CAR, de las competencias para resolver estas reclamaciones de responsabilidad patrimonial y asumir, en su caso, el pago de las indemnizaciones en atención a los derechos de los ciudadanos, no significa una completa exoneración de la Administración del Estado, al menos en dos supuestos susceptibles de un tratamiento jurídico diferenciado: a) la posible renegociación del traspaso por incorrecto cálculo del coste efectivo de los servicios transferidos; y b) la posible reclamación de responsabilidad patrimonial contra la Administración del Estado por inactividad debida al retraso en la tramitación de los procedimientos de responsabilidad patrimonial transferidos. D.28/02,F.J.1,C); D.29/02,F.J.1,C); D.30/02,F.J.1,C).

-Renegociación del traspaso por incorrecto cálculo del coste efectivo de los servicios transferidos:

-Si el importe de las indemnizaciones no ha sido objeto de cálculo en concepto de coste efectivo de los servicios, puede ser dudosa, a la luz de la citada jurisprudencia, la viabilidad de una reclamación condicticia para repetir su importe de la Administración del Estado. Pero, siendo innegable que las obligaciones determinantes del pago nacieron a consecuencia de un daño ocasionado antes de la fecha de efectividad del traspaso, puede estimarse viable una renegociación de este aspecto económico del traspaso. D.28/02,F.J.1,C),a); D.29/02,F.J.1,C),a); D.30/02,F.J.1,C),a).

-Reclamación de responsabilidad patrimonial contra la Administración del Estado por inactividad debida al retraso en la tramitación de los procedimientos de responsabilidad patrimonial transferidos:

-Si se aprecia un retraso indebido en la tramitación de éstos expedientes por parte de la Administración del Estado o de los entes estatales gestores del servicio público de asistencia sanitaria, puede proceder una reclamación de reclamación patrimonial causada por la inactividad administrativa, siempre que concurran el resto de requisitos necesarios para ello, en especial la existencia de daño, que se irroga si la CAR ha tenido que indemnizar al paciente. D.28/02,F.J.1,C), b); D.29/02,F.J.1,C),b); D.30/02,F.J.1,C),b).

-Por ello, y sin perjuicio de la posible responsabilidad disciplinaria en que pudieran estar incursos las autoridades o funcionarios responsables de la tramitación y resolución de los procedimientos administrativos (ex arts. 41, 42.7 y 79.2 LPAC), también puede nacer una acción de indemnización frente a la Administración fundada en un funcionamiento anormal de la misma ex arts. 106.2 C.E. y 139.1 LPAC, debido a su inactividad y al incumplimiento de su obligación legal de resolver dentro de los plazos que señalan las leyes y los reglamentos especiales reguladores de los procedimientos administrativos. D.28/02,F.J.1,C),b); D.29/02,F.J.1,C),b); D.30/02,F.J.1,C),b).

-El plazo máximo que establece el art. 13.3 del R.D. 429/1993 para resolver y notificar la resolución expresa que pone fin a los expedientes de responsabilidad patrimonial tramitados por los cauces del procedimiento ordinario es de seis meses; por lo que, si no se ha documentado en el expediente, ni un período extraordinario de prueba ex art. 9 del citado Reglamento ni una prórroga de dicho plazo al abrigo de lo dispuesto en el articulo 42.6 LPAC, y resulta que, desde que se inició el expediente, -fecha del registro de entrada de la solicitud (art. 42.3, b) LPAC)- hasta que se acuerda la incompetencia de la Administración estatal sanitaria, ha transcurrido con exceso el mencionado plazo, ello implica un funcionamiento anormal de la actividad administrativa generadora de una responsabilidad administrativa y objetiva (sin entrar en valoraciones subjetivas de reprochabilidad de la conducta) que implica la existencia de un daño como perjuicio antijurídico. D.28/02,F.J.1,C),b); D.29/02,F.J.1,C),b); D.30/02,F.J.1,C),b).

-La tardanza en la tramitación y resolución del procedimiento de responsabilidad implica, no sólo un incumplimiento de la norma por la que se preceptúa con carácter imperativo el plazo máximo de duración del procedimiento, sino también lo que la Jurisprudencia constitucional ha venido en denominar la vulneración de ?un plazo razonable?, que permite una valoración o ponderación del caso concreto (SS. TC 36/1984; 5/1985 y 26/1994, entre otras), todo lo cual hace acreedora a la Administración que ha transferido el servicio de un juicio de inactividad generadora de un perjuicio antijurídico que podría exigirle bien el lesionado, o bien, en su caso, la Administración autonómica, en el supuesto de que, finalmente tuviera que indemnizar a este. D.28/02,F.J.1,C),b); D.29/02,F.J.1,C),b); D.30/02,F.J.1,C),b).

-Requisitos:

-Daño material o moral:

-Es innegable ?a juicio de este Consejo Consultivo? la existencia de daño moral cuando en el expediente quedan acreditados suficientemente los padecimientos de la reclamante, que resultan sin más de su historia clínica y que se concreta en ?un año de vivir para padecer?, pues, durante el mismo, la reclamante hubo de pasar cuatro veces por quirófano con anestesia general, tuvo tres ingresos hospitalarios de 37, 5 y 17 días respectivamente, tuvo que acudir todas las semanas al ambulatorio para curas y al médico para el parte de confirmación de baja, revisión y medicación, sufrió un cambio de nefrostomía ?a lo vivo? (sic), sufrió obstrucciones continuas de nefrostomía con limpieza a diario, constantes infecciones y la incomodidad ?de ir con la bolsa de orines a cuestas? (sic). D.30/02,F.J.3.

-Efectividad del daño:

-En Hepatitis C:

-En el contagio por hepatitis C, queda acreditado por la analítica correspondiente: D.28/02,F.J.3.

-Nexo causal:

-Doctrina de la condicio sine qua non:

-Una intervención quirúrgica (de estómago) , aun desarrollada con resultados plenamente satisfactorios, pero causante de daño (paresia radial de mano) a un paciente con patología previa (diabetes), merece la consideración de conditio sine qua non. D.29/02,F.J.4,A).

-Concurrencia de causas:

-Operación quirúrgica y patología previa del paciente:

-No puede negarse que la operación quirúrgica de estómago merezca, al menos, la consideración de concausa del daño producido (paresia radial de mano) como en las condiciones patológicas (diabetes) del propio paciente. D.29/02,F.J.4,A).

-Prueba de la causa:

-La jurisprudencia, en función de las circunstancias en las que se ha manifestado el daño, ha rebajado en cierta medida las exigencias de acreditación por parte del perjudicado de la existencia del nexo causal, y así, no cabe exigir que el perjudicado acredite fehacientemente el nexo causal cuando el daño se ha manifestado con ocasión de una operación quirúrgica realizada con anestesia general: D.29/02,F.J.4,A).

-Imputación:

-Criterios positivos:

-Funcionamiento (normal o anormal) del servicio público sanitario:

-Funcionamiento normal:

-La prestación médica es de medios, no de resultados:

-De acuerdo con la jurisprudencia y la doctrina legal del Consejo de Estado, la obligación de los profesionales médicos no es de resultado, sino una obligación de medios. Esto es, el profesional no está obligado a curar inexcusablemente al enfermo, sino a proporcionarle todos los cuidados que requiera según el estado de la ciencia (lex artis ad hoc). D.29/02,F.J.4,B).

-La observancia de la Lex artis ad hoc exonera a la Administración:

-La lex artis ad hoc es el estándar de diligencia que determina que la obligación prestacional de medios asumida por la Administración sanitaria deba considerarse cumplida.. D.30/02,F.J.5,B).

-El profesional no está obligado a curar inexcusablemente al enfermo, sino a proporcionarle todos los cuidados que requiera según el estado de la ciencia (lex artis ad hoc), por lo que, si en el caso concreto no ha existido una actuación médica ajena a dicha lex artis, la lesión producida no es imputable objetivamente a la Administración sanitaria. D.29/02,F.J.4,B).

-No se olvide, en este orden de cosas, que la Administración responde tanto por el funcionamiento ?normal? cuanto por el ?anormal?, y que su responsabilidad es objetiva, esto es, para nada requiere que los concretos agentes causantes del daño hayan actuado con culpa o negligencia. Por ello, en el plano en que ahora nos movemos, es del todo improcedente el análisis de si los facultativos actuaron o no de acuerdo con el estándar de diligencia de la lex artis ad hoc, acertadamente consagrado por la jurisprudencia civil en el análisis de la responsabilidad sanitaria derivada de la aplicación de los arts. 1.101 o 1.902 del Código civil, esto es, de la exigible a los sujetos privados ( que es siempre una responsabilidad por culpa y no objetiva). D.30/02,F.J.5,A).

-Funcionamiento anormal:

-En general:

-No cabe la más mínima duda de la concurrencia de este criterio positivo de imputación objetiva, cuando no puede negarse que los padecimientos de la reclamante por los que solicita ser indemnizada son consecuencia del funcionamiento del servicio público sanitario, que es el que en este caso llevó a cabo los actos médicos que se integran en la relación de causalidad considerada en su más estricto sentido. D.30/02,F.J.5,A).

-Por retraso de la intervención quirúrgica:

-Concurre este criterio en el caso de un retraso de cinco meses entre el momento en que se decide la práctica de la intervención y la realización de la misma, que es imputable al funcionamiento del servicio público sanitario y provocó padecimientos a la paciente que ésta no tenía el deber jurídico de soportar y que, por ello, a juicio de este Consejo Consultivo, le deben ser indemnizados. D.30/02,F.J.5,B).

-Criterios negativos:

-Deber de soportar el daño:

-En general:

-Ver infra, en este mismo subepígrafe, Consentimiento informado.

-Riesgos del desarrollo; estado de los conocimientos científicos:

-En Hepatitis C:

-Según la doctrina jurisprudencial existente en la materia el propio paciente debe asumir el respecto de aquellas transfusiones sanguíneas realizadas con anterioridad a que se comercializase el reactivo para detectar el virus C, esto es, octubre de 1989 (SS. TS. 18-10-97, Ar. 8105; 13-6-98, Ar. 6435; 24-7-99, Ar. 6554; 3-10-2000, Ar. 7799 y 14-11-2001, Ar. 480). D.28/02,F.J.3.

-Riesgo general de la vida:

-Ver infra, en este mismo subepígrafe, Consentimiento informado.

-Doctrina de la exoneración por consentimiento informado:

-Es criterio negativo de imputación:

-En materia sanitaria tiene un papel importante, como criterio negativo de imputación objetiva, el del llamado ?consentimiento informado?. D.30/02,F.J.5,B).

-De acuerdo con este criterio no hay responsabilidad cuando el paciente ha sido previamente informado de los riesgos que presenta el tratamiento o la intervención que se le propone y luego presta su consentimiento a éstos, si finalmente un daño de cuya eventual producción fue informado se produce efectivamente. D.30/02,F.J.5,B).

-La Administración, pese a su cumplimiento de la obligación prestacional asumida (es decir, pese a haber actuado conforme al estándar de diligencia determinado por la lex artis ad hoc, que determina que la obligación de medios asumida por la Administración deba entenderse cumplida), respondería en aplicación de la doctrina general (es decir, por concurrir el criterio positivo de imputación objetiva de que el daño sea debido al funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos), sin embargo no debe responder si concurre un criterio negativo de imputación, cual es el consentimiento informado, generador, para quien lo asumió, del deber jurídico de soportar el daño consistente en la actualización de un riesgo típico ( no exorbitante o extraño), del que se le informó al consentirlo. D.30/02,F.J.5,B).

-Origen jurídico-privado:

-El criterio del ?consentimiento informado? tiene su génesis en el Derecho privado, y su virtualidad se explica en tanto en cuanto, cuando se presta dicho consentimiento, la responsabilidad del médico (o de la clínica en la que el médico presta sus servicios) es siempre ?contractual?, esto es, deriva del incumplimiento de una obligación preexistente, cuyo objeto es la práctica médica a realizar, que, de no tener otra fuente, la encuentra en el acuerdo de voluntades que dicho consentimiento expresa. En Derecho privado no puede haber responsabilidad cuando no hay incumplimiento de esa obligación preexistente, y no lo hay, aunque las cosas salgan mal, si el médico ha actuado de acuerdo con la lex artis ad hoc, puesto que su obligación ?a salvo supuestos excepcionales? es de medios y no de resultado. Sobre esta base conceptual, el ?consentimiento informado? equivale a una cláusula voluntaria y genérica de exoneración de responsabilidad, aceptada por el paciente-acreedor, que asume con ella unos determinados riesgos típicos, y que sirve al médico-deudor (o a su empresario) para evitar la tendencia, que hoy parece inevitable en la práctica de los tribunales, de que también él responda, no ya por culpa, sino por riesgo. D.30/02,F.J.5,B).

-Aplicación al ámbito jurídico-público:

-El mismo significado ha de otorgarse al ?consentimiento informado? en el marco de la responsabilidad patrimonial de la Administración por el funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos sanitarios: lo mismo que en el Derecho privado, tiene como presupuesto la preexistencia de una obligación prestacional (que aquí no deriva de un contrato, sino de una relación jurídico-pública) y equivale a una cláusula voluntaria y genérica de exoneración de dicha responsabilidad por la cual el paciente asume los riesgos típicos de los que fue informado, de modo que, entonces, ha de entenderse que éste tiene el deber jurídico de soportar el daño, que es un criterio negativo expreso de imputación objetiva (cfr. art. 141.1 LPAC). Por lo demás, aquí esa cláusula de exoneración de responsabilidad tiene mayor alcance práctico que en el Derecho privado (al menos en teoría), porque la Administración no responde por culpa, sino objetivamente, y entonces, si no fuera por ella, debería responder incluso habiendo cumplimiento escrupuloso de su obligación prestacional, que en todo caso es de medios y no de resultado. D.30/02,F.J.5,B).

-Implica la obligación de soportar el daño como un riesgo general de la vida:

-Este Consejo Consultivo considera que la lesión producida con ocasión de una operación quirúrgica realizada con consentimiento informado y conforme a la lex artis ad hoc no es antijurídica y que el reclamante tiene el deber de soportar el daño producido como un riesgo general de la vida. D.29/02,F.J.4,B).

-Aunque se llegue a la conclusión de que el daño haya podido estar causalmente ligado a una actuación de la Administración sanitaria (tras el análisis de la que hemos denominado «relación de causalidad en sentido estricto») y de que concurre el criterio positivo de imputación objetiva por funcionamiento normal o anormal del servicio público hospitalario, sin embargo puede concurrir el criterio negativo de imputación objetiva del «riesgo general de la vida», categoría a la que nosotros reconducimos la obligación de soportar el daño sanitario inevitable producido a consecuencia de una intervención realizada con consentimiento informado conforme a la lex artis ad hoc, en cuanto la misma puede considerarse una aplicación específica al ámbito sanitario. D.29/02,F.J.4,B).

-Limites: Tipicidad del riesgo y carácter no exorbitante o extraño del mismo:

-El consentimiento informado requiere que se incluyera la lesión como riesgo asumido por el paciente al prestarlo, y que efectivamente tal riesgo sea típico y no exorbitante o extraño. D.30/02,F.J.5.B).

-Indemnización:

-Cálculo en caso de concurso de causas:

-Cuando no todas las causas concurrentes en la producción de los resultados dañosos para la reclamante son objetivamente imputables a la Administración a resultas del funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos sanitarios, entiende este Consejo que sólo procede indemnizar los daños ocasionados por aquellas en las que concurren los requisitos de la responsabilidad patrimonial. D.30/02,F.J.6.

-Cómputo del plazo de prescripción:

-En enfermedades crónicas:

-Ver, en Responsabilidad en general, Accionabilidad, doctrina del daño continuado.

-Casuismo: Supuestos concretos:

-Responsabilidad existente:

-Daños morales por zozobras y padecimientos causados por el retraso de cinco meses la realización de una operación urológica. D.30/02.

-Responsabilidad inexistente:

-Contagio del virus causante de la hepatitis C no probado en asistencia sanitaria pública: D.28/02.
-Paresia radial intervenida con consentimiento informado y con arreglo a la lex artis ad hoc. D.29/02.

 

REVISIÓN

-De oficio de actos administrativos:

-Ver Actos administrativos.

 

REVOCACIÓN

-Ver Actos administrativos.
-Ver, en Autorizaciones, Revocación-sanción.

 

RINCÓN DE OLIVEDO

-Rincón de Olivedo o las Casas, es uno de los seis núcleos de población diferenciados que integran el municipio de Cervera del Río Alhama. Este núcleo nunca ha tenido la condición de municipio independiente. La única fórmula organizativa singularizada que ha tenido ha sido la de ?entidad local menor?, acordada por el Ayuntamiento en sesión de 20 de mayo de 1925. Sin embargo, no existe constancia de que dicha fórmula institucional, que permite una cierta auto-administración, haya tenido efectividad alguna en el tiempo. D.53/02, F.J.2,2).

-Ver, en Régimen local, Entidades locales menores, Municipios, Segregación, y Núcleos de población que no constituyen Municipios.

 

SANIDAD

-En general:

-Ver Responsabilidad civil y administrativa por daños en la Administración sanitaria.

-Competencias de la Comunidad Autónoma de La Rioja:

-En materia de actividades clasificadas:

-La vinculación originaria del régimen de las actividades clasificadas a las competencias administrativas en materia de sanidad, con el objeto de proteger la salubridad del ambiente y la salud de las personas (razón por la que no ha de extrañar que el traspaso de las competencias del Estado a La Rioja sobre tales actividades se haga por el R.D. 19/1984, de 24 de mayo, de asunción y distribución de competencias transferidas en materia de sanidad, si bien concibiéndolas como competencias diferenciadas de ésta), ha evolucionado, sobre todo tras la Constitución de 1978, hacia su vinculación definitiva a la materia de medio ambiente, como acertadamente han señalado los más cualificados especialistas en la materia. D.12/02,F.J.3,B).

-Ver Medio Ambiente.
-Ver en Comunicaciones, Niveles de protección frente a emisiones radioeléctricas.

-En materia de manipuladores de alimentos:

-Son título las competencias exclusivas ex 8.1.19 EAR?99 en materia de agricultura, ganadería e industrias alimentarias, pero el título prevalente en este caso es la competencia en materia de sanidad e higiene ex 9.5. EAR?99. D.71/02,F.J.3.

-Amparan un reglamento en materia de formación de manipuladores de alimentos. D.71/02,F.J.3.

-Ver, en Responsabilidad civil y administrativa por daños en la Administración sanitaria, Competencia de la Administración autonómica para asumir la resolución de procedimientos transferidos por el INSALUD.

 

SECCIONES

-Ver Organización administrativa.

 

SECTOR PÚBLICO

-Reserva de titularidad pública, liberalización, privatización y despublificación:

-Ver Servicios públicos.

 

SEGURIDAD JURÍDICA

-Ver, en Procedimiento administrativo especial para la elaboración de disposiciones generales, Tabla de derogaciones y vigencias.

 

SEGUROS

-Compañías de Seguros:

-Ver, en Responsabilidad administrativa, Procedimiento, Legitimación, activa, excepcional.

-Competencias del Estado:

-Ex art. 149.1.11 CE., las bases en materia de seguros son competencia exclusiva del Estado y vienen constituidas, tanto por la Ley 9/92 de 30 de abril, de Mediación de Seguros Privados, como la Ley 30/95, de Ordenación y Supervisión de los Seguros Privados, correspondiendo a la C.A. la facultad de ejecución, de suerte que dicha regulación básica, constituye un límite infranqueable para el ejercicio de su competencia ejecutiva por la C.A. D.27/02,F.J.3.

-Competencias de la Comunidad Autónoma de La Rioja:

-Son de ejecución ex art. 11.1.6 EAR?99 en los términos que establezcan la Leyes y, en su caso, a las normas reglamentarias que para su desarrollo dicte el Estado de acuerdo con las previsiones del art. 149.1, 6, 11 y 13 CE. D.27/02,F.J.3.

-El art. 11.2 EAR?99 establece que, corresponde la CAR la potestad de administración, así como la de dictar reglamentos internos de organización de los servicios correspondientes. D.27/02,F.J.3.

-En virtud del R.D. 1847/2000, de 10 de noviembre, se transfieren a la CAR las funciones y servicios de la Administración del Estado en materia de Mediadores de Seguros. D.27/02,F.J.1.

-Amparan la regulación reglamentaria por la CAR del Registro de Corredores de Seguros, de Sociedades de Correduría de Seguros y de sus Altos Cargos y el Registro de Diplomas de Mediador de Seguros Titulado. D.27/02,F.J.3.

-Ver, en Medio Ambiente, Instrumentos económico-financieros de gestión, Seguros.
-Ver, en Transferencias de competencias, Subrogación en contratos de seguro.



SERVICIO Y SERVICIOS PÚBLICOS

-De suministro de agua, gas, electricidad y telefonía:

-Tienen las siguientes características: i) se prestan por empresas suministradoras, de titularidad pública o privada; ii) en sectores que pueden estar reservados a alguna Administración Pública (como el abastecimiento de agua y alcantarillado por los municipios, art. 86.3 LBRL) o haber sido liberalizados o despublificados, como es el caso ahora de la electricidad o del gas; iii) responden al concepto de servicios económicos de interés general, de los previstos en el art. 86.2 del Texto consolidado del Tratado Constitutivo de la Unión Europea; iv) sobre ellos pesa una obligación de prestación universal; y v) los suministradores de los servicios en los que no exista reserva de titularidad pública, están sujetos, en la prestación de los mismos, a la potestad reguladora de la Administración competente. D.3/02,F.J.4,b).

-Servicio público, como actuación administrativa:

-Ver Actuación administrativa.

-Formas de gestión de los servicios públicos:

-Con independencia de la gestión indirecta (por medio, sobre todo, de un concesionario), las formas de gestión directa, excluida la personificación pública ?organismos autónomos? o privada ?sociedades mercantiles?, sólo han merecido atención en el ámbito de la legislación de régimen local. Así, el art.67 del RSCL, aprobado por Dcto. de 17 de junio de 1955, contempla la gestión directa por la Corporación sin órgano especial de administración y con órgano especial de administración, que se plasma en la existencia de un Consejo de Administración y de un Gerente (art. 70 RSCL). Como puede deducirse fácilmente, el concepto de «órgano» se utiliza en este texto en sentido funcional y no orgánico. D.4/02,F.J.5,D),c),d?).

 

SERVICIOS, SECCIONES Y NEGOCIADOS.

-Ver Organización administrativa.

 

SERVICIOS SIN PERSONALIDAD

-Ver, en Organización, Servicios sin personalidad.

 

SERVICIOS SOCIALES

-Competencias de la Comunidad Autónoma de La Rioja:

-Son exclusivas ex art. 8.1.30 EAR?99. D.6/02,F.J.3.

-Amparan la normativa sobre perros guías acompañantes de personas con deficiencias visuales, según manifestamos en D.10/99. D.6/02,F.J.3.

-Ver, en Derechos fundamentales, igualdad.

 

SILENCIO ADMINISTRATIVO

-Ver Procedimiento administrativo común.
-Ver, en Responsabilidad administrativa, Procedimiento.

 

SOLIDARIDAD

-Ver, en Obligaciones, Mancomunadas y solidarias.

 

SUBVENCIONES

-Los sistemas de ayudas económicas e incentivos previsto en leyes autonómicas pueden ser contrarios al Tratado de la Unión Europea, por falsear la competencia, y no cabe justificarlos en la finalidad protectora que pretendan. D.12/02,F.J.5.

 

TASAS

-Ver Tributos.

 

TÉCNICA LEGISLATIVA

-Intervención del Consejo Consultivo:

-En cuanto al contenido de los dictámenes en materia de disposiciones generales, es claro que este Consejo debe abordar, también las cuestiones de técnica legislativa, en la forma y con los límites que venimos señalando reiteradamente en nuestros dictámenes. D.2/02,F.J.1.

-Cuestiones gráficas y formales:

-Uso de mayúsculas:

-Deberá unificarse la utilización de mayúsculas a lo largo de todo el texto y evitarlas cuando no procedan. D.12/02,F.J.5.

-Uso de letra cursiva y ordinaria:

-Puede hacerse para diferenciar en un texto integrado la normativa estatal básica de la autonómica de desarrollo. D.33/02,F.J. 5.

-Empleo de la alternatividad de género con la desinencia ?o / a?:

-Debe suprimirse la alternatividad de género mediante la desinencia ?o / a?, pues, como hemos señalado en anteriores dictámenes, los artículos neutros incluyen indistintamente el género masculino y femenino. D.6/02,F.J.4.

-Cuestiones terminológicas:

-Empleo de los términos ?área? y ?zona?:

-Para referirse a ámbitos espaciales es más explícito emplear el término zona. D.54/02,F.J.5.

-Empleo de los términos ?procedimiento? y ?expediente?:

-Ver, en Procedimiento Administrativo en general, Distinción entre procedimiento y expediente.

-Empleo de los términos ?procedimiento? y ?proceso?:

-Para referirse a la aprobación de un Plan de actuación administrativa en una materia sectorial debe emplearse el término procedimiento y no el de proceso. D.35/02,F.J.5

-Empleo de los términos ?propuesta? y ?Anteproyecto?:

-Lo que se debe someter a informe de los órganos consultivos sectoriales son los anteproyectos no las propuestas de disposiciones. D.35/02,F.J.5.

-Empleo del término ?básico? referido a normas autonómicas:

-Debe evitarse en la legislación autonómica para evitar confusión con la legislación básica del Estado. D.12/02,F.J.5.

-Empleo del término ?condición?:

-Debe concretarse a qué se refiere el sustantivo «condición», pues, no es fácil interpretar dicha expresión, ni aunque se refiera a un solicitante (pe., si se refiere a la identidad; a si es persona física o jurídica; representante legal, etc.). D.17/02,F.J.4.

-Empleo del término ?público? referido a servicios:

-El adjetivo «público» es equívoco, en cuanto que puede referirse a la titularidad o al régimen de acceso, por lo que debe sustituirse según proceda por las expresiones «de titularidad pública» o « de uso público». D.4/02,F.J.4.

-Empleo del término ?ciudadanía?:

-Ciudadanía es un concepto político y no físico, por lo que no es riguroso y no debe emplearse para referirse a las personas físicas. D.39/02,F.J.4.

-Empleo de términos preceptivos en las disposiciones generales:

-Los términos expositivos, como «expone», referidos al efecto de las disposiciones generales, deben sustituirse por términos preceptivos, como «establece» o «dispone».

-Empleo de la referencia genérica a ?la Consejería competente?:

-Las referencias genéricas a la Consejería competente en la materia de que trate la disposición evitan problemas de interpretación en caso de cambio de denominación en el futuro: D.2/02,F.J.4.

-Debe evitarse la duplicidad de criterios denominativos en la misma norma que se advierte cuando en unos preceptos se alude a la ?Consejería competente en la materia? y en otros se alude a la misma por su concreta denominación actual. D.35/02,F.J.5.

-Empleo preciso de términos propios de la Teoría de la organización administrativa:

-Es confuso el aplicar a una misma figura conceptos que tienen un significado jurídico preciso en la Teoría de la Organización administrativa (órgano, servicio), junto a otros que son meramente descriptivos o funcionales (centro, núcleo, cabecera funcional y técnica). D.4/02,F.J.5.

-La normativa orgánica debe emplear los conceptos básicos de Teoría de la Organización administrativa en un sentido lo más unívoco posible que evite disfunciones y confusiones D.4/02,F.J.5.D),b),b?).

-En la normativa sobre organización administrativa no deben emplearse referencias de carácter funcional para aludir a realidades que tienen un significado preciso en la Teoría de la organización. D.4/02,F.J.5,E).

-Ver, Organización administrativa.

Título de las disposiciones:

-No debe tener una desmesurada extensión: D.21/02,F.J.4.

-Debe corresponder a su contenido. D.35/02,F.J.5.

-Exposiciones de Motivos:

-Por lo que se refiere a la EM. de la norma, desde el punto de vista de una buena técnica legislativa, es preciso introducir una referencia al título competencial autonómico que la ampara. D.35/02,F.J.5.

-La E.M. de la norma proyectada deberá referirse expresamente a los preceptos legales concretos que, además de habilitar al Gobierno, constituyen el marco de referencia sustantiva cuyas previsiones desarrolla el nuevo reglamento. D.17/02,F.J.3.

-Debe establecerse una clara relación entre la norma proyectada y la legislación sectorial existente. D.12/02,F.J.5.

-La E.M. debe justificar las razones por las que la normativa autonómica introduce requisitos más exigentes que los estatales básicos en una materia. D.39/02,F.J.4.

-Título de los preceptos:

-Debe guardarse la debida coherencia entre el título de los preceptos y su contenido. D.4/02,F.J.5,E).

-Numeración de los preceptos:

-Deben numerarse todos los artículos que tengan varios párrafos para facilitar así su cita. D.9/02.F.J.5.

-Redacción de los preceptos:

-Debe hacerse con claridad, precisión y rigor jurídico: D.4/02,F.J.5,E).

-Debe huirse de categorías funcionales sugerentes pero jurídicamente vacías. D.4/02,F.J.5, E).

-Debe incluirse antes la regulación de la estructura y composición de un órgano que la de su funcionamiento. D.9/02,F.J.5.
.
-Deben, en buena técnica legislativa, regularse en preceptos distintos los temas que sean distintos. D.54/02,F.J.5.

-Citas estatutarias y legales:

-En los Estatutos de Autonomía que han tenido diversas redacciones, debe tenerse cuidado en citar los artículos y su numeración en la redacción que corresponda y, por lo general, en la vigente. D.4/02,F.J.3.

-La normativa básica estatal debe ser aludida genéricamente como tal en el articulado, reservando a las DD.AA. la cita concreta de la misma, con la claúsula ?mientras no se modifique?. D.39/02,F.J.4.

-Disposiciones Adicionales:

-La normativa básica estatal debe ser aludida genéricamente como tal en el articulado, reservando a las DD.AA. la cita concreta de la misma, con la cláusula ?mientras no se modifique?. D.39/02,F.J.4.

-Disposiciones Transitorias:

-El contenido que es propio de las mismas no debe figurar en el articulado. D.4/02,F.J.5,E).

-Disposiciones Derogatorias:

-Cuando el reglamento desplaza normas estatales y en nada afecta a normas autonómicas anteriores, no parece razonable incluir en el mismo una Disposición derogatoria genérica que en sí carece de contenido. D.16/02,F.J.4.

-La cláusula genérica de derogación sin mención específica de norma alguna es una técnica poco recomendable, salvo que no existiera norma anterior que sea necesario derogar. D.17/02,F.J.2.

-Este Consejo Consultivo reiteradamente viene manifestando que la fórmula consistente en derogar genéricamente cuantas disposiciones de igual o menor rango se opongan a lo dispuesto en la presente norma, no resulta concorde con el principio de seguridad jurídica. D.20/02,F.J.2.

-Si existen normas directas o indirectas que han regulado la cuestión (y esa labor de identificación de tales normas es propia de la «Memoria Justificativa») debe procederse a la derogación expresa. D.17/02,F.J.2.

-Ver, en Binomio bases-desarrollo, técnicas de articulación.
-Ver, en Procedimiento Administrativo especial para la elaboración de disposiciones de carácter general, Trámites en particular; e Intervención del Consejo Consultivo.

 

TELEFONÍA

-Ver Servicios públicos.

 

TRANSFERENCIAS

-De competencias:

-Distinción con la delegación de competencias:

-No se puede equiparar la transferencia con la delegación a los efectos de exigir la reserva de ley pues la delegación puede efectuarse mediante Decreto del Gobierno. D.33/02,F.J.3,D).

-No necesidad de la aceptación:

-Resulta inadecuada la previsión de la previa aceptación por las Entidades Locales de la transferencia, delegación o encomienda. Esa inadecuación es patente en el caso de las transferencias que se autorizan por Ley del Parlamento, que no pueden quedar supeditadas a la aceptación de las Entidades locales, puesto que la autonomía lo es en el ámbito de la Ley (STC 4/1981). La regla de la aceptación tiene sentido en la delegación, salvo que la ley la imponga obligatoriamente (como hace el art. 101.3 de la Ley de Administración local de Aragón).

-Necesidad de los traspasos:

-Como ha recordado el Consejo Consultivo de Andalucía en su D. 33/95 F.J.2:? ... la concreta actuación del servicio se encuentra ligada al ejercicio de una competencia determinada, cuya titularidad puede variar en cada momento histórico. A este respecto no cabe olvidar la nueva organización territorial del Estado que la Constitución ha venido a diseñar, con una distribución de competencias que ha sido sucesivamente completada por los EE.AA. con la determinación de las competencias que específicamente ha asumido cada Comunidad. Lógicamente, esta ordenación lleva aparejada la necesidad de que se transfieran a las CC.AA. los medios personales y materiales, así como los servicios y funciones que, relacionados con cada competencia, venía gestionando y desarrollando la Administración del Estado, como paso necesario para obtener el efectivo ejercicio de las competencias autonómicas. D.28/02,F.J.1,C); D.29/02,F.J.1,C); D.30/02,F.J.1,A).

-Ver, en Régimen local, Competencias de las Entidades locales, Transferencia de competencias autonómicas a la Administración Local.


-Eficacia de los RR.DD de traspasos de medios y servicios:

-Como hemos explicado en reiterados dictámenes, los RR.DD. llamados ?de transferencias? no atribuyen competencia alguna a la Comunidad Autónoma, limitándose a ceder medios personales y materiales ligados al anterior ejercicio, por el Estado, de competencias que el Estatuto de Autonomía atribuye a la Comunidad. Es, pues, el Estatuto el único instrumento jurídico que atribuye competencias en la materia correspondiente, por más que, cuando se trate de una competencia de desarrollo legislativo y ejecución, la misma haya de calificarse como compartida. D.16/02,F.J.4.

-Los RR.DD. de traspasos carecen de virtualidad para transferir competencias puesto que las mismas solo derivan del bloque de la constitucionalidad, y de forma especial del Estatuto de Autonomía. D.15/02,F.J.3.

-Efectividad de los traspasos de expedientes sin resolver:

-Ver, en Responsabilidad civil y administrativa por daños causados en la Administración sanitaria, Competencia de la Administración autonómica para asumir la resolución de procedimientos transferidos por el INSALUD.

-Subrogación en contratos de seguro:

-Ha de tenerse en cuenta que si los entes estatales gestores del servicio publico tuvieran cubierta su eventual responsabilidad patrimonial mediante una póliza de seguros , habrá que entender que el traspaso en esta materia conlleva la subrogación de la CAR en la misma posición jurídica que en dicha póliza tuviesen tales entes, lo que puede proporcionar una cobertura económica suficiente a estos supuestos. D.28/02,F.J.1,C),a); D.29/02,F.J.1,C),a); D.30/02,F.J.1,A).

 

TRATADOS INTERNACIONALES

-A efectos de emisión de dictamen del Consejo Consultivo sobre textos normativos, forman parte del llamado ?bloque de la constitucionalidad? junto con el Derecho comunitario europeo derivado. D.42/02,F.J.1.

 

TRIBUTOS

-Propios de la Comunidad Autónoma:

-Cánones:

-La finalidad fiscal directa es exclusiva de los impuestos, en sentido estricto y esa naturaleza corresponde a los llamados «cánones», denominación ciertamente equívoca, por más que en el ámbito de la gestión del agua se haya consolidado esa denominación (el «canon de control de vertidos» estatal del Texto Refundido de la Ley de Aguas o el «canon de saneamiento» establecido en la Ley 5/2000, de 25 de octubre de Saneamiento y depuración de aguas residuales de La Rioja). Por esa razón sería preferible denominarlos simplemente «impuestos». D.12/02,F.J.4,D).

-Impuestos:

-Fiscales:

-La Rioja puede establecer impuestos al amparo de su autonomía financiera (en su doble vertiente de gasto e ingreso). Ello es absolutamente ajustado al bloque de constitucionalidad. D.12/02,F.J.4,D).

-Extrafiscales:

-En el F.J.5 de la STC 289/00 pueden encontrarse los criterios a tener en cuenta para la creación de impuestos regionales propios de naturaleza extrafiscal (así se ha admitido en las SSTC 37/87 y 186/93 y 289/00) cuya recaudación esté afectada a la finalidad pretendida. D.12/02,F.J.4,D).

-Tasas:

-Las tasas son figuras tributarias recaudatorias o, más estrictamente, «remuneratorias» por la utilización privativa o aprovechamiento especial del dominio público, la prestación de servicios administrativos o la realización de actividades en régimen de Derecho Público que se refieran, afecten o beneficien de modo particular al sujeto pasivo (art. 9 de la Ley 3/1992, de 9 de octubre, de Tasas y precios Públicos de La Rioja y, en igual sentido, art. 7.1 L.O. 8/1980 de 22 de septiembre, de Financiación de las CC.AA.; y art. 26 de la Ley 230/1963, de 28 de diciembre, General Tributaria). D.12/02,F.J.4,D).

-Con arreglo al art. 45 E.A.R., la C.A.R. puede crear tasas como tributos propios para la prestación de servicios administrativos relativos a procedimientos establecidos por leyes autonómicas siempre que los elementos esenciales de las mismas se regulen por Ley. D.12/02,F.J.4,D).

-Ver, en Medio Ambiente, instrumentos económico-financieros, Tributación medio-ambiental.

 

TURISMO

-Competencias de la Comunidad Autónoma de La Rioja:

-Son exclusivas en materia de promoción y ordenación del turismo en su ámbito territorial, de acuerdo con lo establecido en los arts. 148.1.18 CE y 8.1.15 EAR?99. D.2/02,F.J.2.

-Establecimientos turísticos:

-Recomendamos vivamente que se refundan en un mismo Decreto las prescripciones aplicables a cualesquiera establecimientos o instalaciones en que se sirvan alimentos o bebidas para su consumición en el propio local. Ello serviría para clarificar el panorama normativo, básicamente consistente en eliminar la obligación de sellado por la Administración de las listas de precios en toda clase de establecimientos de hostelería, que, en función de la distinción entre los que son turísticos y los que no lo son, resulta confuso en la aplicación simultánea de distintas disposiciones, en detrimento de la seguridad jurídica y de los intereses tanto de los empresarios del sector cuanto de los consumidores. D.21/02,F.J.4.

 

TUTELA JUDICIAL EFECTIVA

-Ver Derechos fundamentales.

 

UNIÓN EUROPEA.

-Ver Medio Ambiente.

 

UNIVERSIDAD

-Autonomía universitaria:

-No se lesiona por el hecho de que la Biblioteca universitaria quede incluida en la red bibliotecaria de la Comunidad Autónoma. D.4/02,F.J.5, i.f.

 

URBANISMO

-Competencias de la Administración local:

-La competencia en materia de ?ordenación, gestión, ejecución y disciplina urbanística? (art. 25.2, d) LBRL) es objeto de una reserva formal de ley ex art. 25.3 LBRL. D.3/02,F.J.4,c).

-Competencias de la Comunidad Autónoma de La Rioja:

-Es exclusiva ex. arst. 148.1.3 CE y 8.1.16 EAR?99. D.3/02,F.J.3.

-Según la STC 61/97, no debe de perderse de vista que es a las CC.AA. a las que se ha atribuido competencia exclusiva en materia de urbanismo, y, por ende, es a tales entes públicos a los que compete emanar normas que afecten a la ordenación urbanística. D.3/02,F.J.3.

-Estas competencias autonómicas en modo alguno podrían legitimar una regulación general para el establecimiento de las condiciones que garanticen la igualdad en el ejercicio del derecho de propiedad urbana, lo cual es competencia exclusiva del Estado ex art. 149.1.1º C.E.). D.3/02,F.J.3.

-Planeamiento urbanístico:

-Aprobación:

-Distinción entre el acto aprobatorio y el Plan aprobado:

-Es necesario aclarar que, si la revisión de oficio incoada se refiere al Acuerdo del Pleno del Ayuntamiento por el que se aprobó provisionalmente el Plan General Municipal, no es la nulidad del Plan mismo lo que se dilucida, sino la de un acto administrativo singular, resultando entonces aplicable el art.102.1 LPAC (relativo a actos), y no el 102.2 (relativo a normas). D.63/02,F.J.2.

-Deben desecharse las alegaciones formuladas por los interesados para la revisión de oficio del Plan con fundamento en que las modificaciones operadas en el provisional respecto al inicialmente aprobado hayan de considerarse ?sustanciales?, procediendo por tanto la apertura de un nuevo plazo de información pública, puesto que ello afectaría al Plan en sí, y no al acto administrativo de aprobación del mismo. D.63/02,F.J.2.

-La consideración autónoma, como acto administrativo singular, del Acuerdo municipal de aprobación provisional del Plan General Municipal adoptado por el Pleno del Ayuntamiento, permite entender que se trate de un acto que pone fin a la vía administrativa, aunque haya que negarle esa consideración dentro del procedimiento de aprobación del Plan General Municipal de urbanismo. D.63/02,F.J.2.

-Distinción entre aprobación provisional y definitiva:

-Si las modificaciones producidas en el Plan provisionalmente aprobado con respecto al inicial son ?sustanciales?, el defecto consistente en no haberlo sometido de nuevo a información pública sólo podría dar lugar a la declaración de nulidad del Plan una vez que éste hubiera sido definitivamente aprobado por los órganos competentes para ello, y entonces por medio de los recursos ordinarios. D.63/02,F.J.2.

-Ejecución:

-Por el sistema de cooperación: Reparcelaciones:

-En el sistema de cooperación los propietarios aportan el suelo de cesión obligatoria y la Administración ejecuta las obras de urbanización con cargo a los mismos. D.62/02,F.J.3.

-La Ley 10/1998, de 2 de julio, de Ordenación del Territorio y Urbanismo de la CAR ( LOTUR), dentro de las ejecuciones urbanísticas por el sistema de cooperación, regula el eje central de este sistema, tanto en los aspectos sustantivos como los formales propios del procedimiento administrativo, es decir, la reparcelación. D.62/02,F.J.3.

-El art.129 LOTUR dispone que la aplicación de este sistema exige la reparcelación de los terrenos que estén incluidos en la unidad de ejecución (pár. 2 del mencionado precepto) y es el art. 132 LOTUR el dedicado a los aspectos de la tramitación de los expedientes de reparcelación. D.62/02,F.J.3.

-En materia de gestión urbanística, ante la ausencia de desarrollo reglamentario de la LOTUR, rige supletoriamente la normativa estatal en los términos que especificó la STC 61/97, por lo que sigue vigente, con el carácter de Derecho supletorio para las CC.AA., el R.D. 3288/1978, de 25 de agosto, por el que se apruebó el Reglamento de Gestión Urbanística (RGU). D.62/02,F.J.3.

-El Tít. III RGU está consagrado a la regulación de la Reparcelación?, destinando dos de sus Capítulos a los aspectos procedimentales, el IV sobre ?Procedimiento general? y el V sobre, ?Procedimientos abreviados?. Dentro de los trámites del primero de ellos, se confiere el carácter de esencial al trámite de audiencia a los interesados cuando del resultado de las alegaciones iniciales resultaren modificaciones sustancialess en relación con el contenido del proyecto inicial de reparcelación (art. 09 RGU). D.62/02,F.J.3.

-La privación del trámite de audiencia, garante de los derechos e intereses de los afectados, dado su carácter esencial, ha de reputarse, ex art. 62.1 e) LPAC, como un vicio de nulidad de pleno Derecho, por lo que resulta oportuna la tramitación del expediente de revisión de oficio del Acuerdo por el que se aprobó definitivamente el Proyecto de Reparcelación. D,62/02,F.J.3.

-La obligatoriedad, dentro de los expedientes de reparcelación, del trámite de audiencia, ante la existencia de rectificaciones del proyecto inicial, ha sido reiterada por abundante Jurisprudencia del Tribunal Supremo (SS. 22-7-92, Ar. 5954 y 13-6-94, Ar. 4626, entre otras). D.62/02,F.J.3.

-En virtud del principio de conservación de los actos administrativos, actualmente contemplado de forma expresa en el art. 65 LPAC, procede retrotraer el expediente de reparcelación al momento inmediatamente anterior al en que se produjo el vicio de omisión del trámite de audiencia (es decir, al momento de concesión de audiencia para alegaciones sobre las rectificaciones producidas en el Proyecto inicial de reparcelación, por un plazo de quince días, ex art.109.2 RGU); y si, como consecuencia de estas nuevas alegaciones y del informe de los servicios técnicos, se acordase rectificar el proyecto en términos que afecten sustancialmente a su contenido general o a la mayor parte de los afectados, con carácter previo a la adopción del Acuerdo municipal de aprobación definitiva, se ha repetir el trámite de audiencia a todos los interesados, durante el plazo de un mes, pues así lo preceptúa imperativamente el art. 109.3l RGU. D.62/02, Concs. 2 y 3.

 

VAREA

-Nunca ha sido Entidad Local Menor:

-La justificación histórica en que se funda (la idea de haber sido Varea una E.L.M. en el pasado) debe considerarse equivocada pues la Aldea o Barrio de Varea nunca tuvo Alcaldes Pedáneos en sentido estricto (Presidente u órgano unipersonal de las Entidades Locales Menores), aunque sí Alcaldes de Barrio, en cuanto representantes personales del Alcalde de Logroño y nombrados por él en la Aldea o Barrio de Varea. D.36/02,F.J.3,A).

-El equívoco puede arrancar de la pervivencia en el tiempo de la denominación de Alcaldes Pedáneos, utilizada por el art. 5 de la Ley municipal de 1845 para designar a simples Delegados de la autoridad municipal, si bien la Ley de Ayuntamientos de 1856 instaura la de Alcaldes de Barrio, que llega hasta nuestros días. Esa pervivencia muy posterior en el tiempo queda reflejada en el expediente de nombramiento de «Alcalde Pedáneo de la Aldea de Varea» dispuesto por el Alcalde de Logroño el 1 de enero de 1904 (Documento núm. 37, pág. 361), denominación que contrasta con la más correcto de «Alcalde de Barrio de esta Capital y sus aldeas de El Cortijo y Varea», para el bienio 1891 a 1893 (Documento núm. 37, pág. 353). Pero en ambos casos, el nombramiento corresponde al Alcalde de Logroño, a diferencia del Alcalde Pedáneo, en sentido estricto, que es un órgano de elección. D.36/02,F.J.3,A).

 

VIVIENDA

-Competencias de la Comunidad Autónoma de La Rioja:

-Es exclusiva ex. arts. 148.1.3 CE y 8.1.16 EAR?99. D.3/02,F.J.3; D.10/02,F.J.3.

-Ampara la regulación autonómica de las condiciones mínimas de habitabilidad que debe reunir toda vivienda construida en el ámbito de la CAR para su ocupación como alojamiento de personas, las cédulas de habitabilidad, su clasificación y el procedimiento para su concesión, su renovación, suspensión, inspección y control; el régimen de las construcciones irregulares y su legalización y los procedimientos administrativos, tanto en lo relativo a la competencia, como a la tramitación y resolución de los mismos. D.3/02,F.J.3.

-Condiciones y cédula de habitabilidad:

-Concepto:

-La cédula de habitabilidad es un instrumento de intervención y control administrativo para garantizar la aptitud de una vivienda para ser dedicada a morada humana, por lo que su obtención es imprescindible para que una edificación pueda destinarse a vivienda y así se impone a las Corporaciones Locales, antes de otorgar la preceptiva licencia municipal de obras, el deber de recabar del organismo regional competente un informe previo de habitabilidad de los proyectos de obras de edificación de nueva planta o reforma. D.2/03,F.J.3.

-El problema de la falta de cobertura legal específica y la regulación por reglamento independiente:

-Siguiendo lo expuesto en el D.23/00, no existe en nuestro ordenamiento constitucional o estatutario una reserva material de ley para regular la cédula de habitabilidad. D.2/03,F.J.3.

-Ratificando la tesis expuesta en nuestro D.23/00, la afección del derecho de propiedad por un reglamento independiente relativo a la cédula de habitabilidad no constituye una regulación directa y frontal del contenido del derecho de dominio -que queda vetado al reglamento independiente-, pero supone una delimitación indiscutible de su contenido y disponibilidad y, aunque es cierto que, en la limitación mostrada por la exigencia de las cédulas de habitabilidad, concurren razones de orden público tuteladas por la Administración autonómica, ésta debería contar con la imprescindible, aunque mínima, cobertura en una norma con rango de ley. D.3/02,F.J.4,E,a).

-En el pasado esta ha sido una materia propia de la categoría del Reglamento independiente. Ninguna ley formal ha aprobado el Estado determinante de la congelación de rango en la materia, sino que más bien al contrario, han sido normas reglamentarias (Decretos y Ordenes Ministeriales) las que desde los años treinta (Orden de 16 de marzo de 1937, del Ministerio de la Gobernación), han regulado el tema. Es más, ha sido tradicional en este sector, -el control de calidad de las viviendas y las edificaciones-, la denominación de ?Ordenanzas? para referirse a las normas reguladores de las condiciones técnicas de las viviendas. D.3/02,F.J.3.

-En Derecho Autonómico Comparado, el tratamiento de esta cuestión ha sido muy diverso: i) Unas CC.AA. han regulado por ley la exigencia de la cédula de habitabilidad, sin perjuicio de que, posteriormente, hayan procedido a su desarrollo reglamentario (Ley 10/19 y D.145/97, de Baleares; Ley 24/91 y D.28/99, de Cataluña); ii) Otras, sin la existencia de una cobertura legal previa, han regulado las condiciones mínimas de habitabilidad de las viviendas en disposiciones reglamentarias, no sólo por Decreto, sino remitiéndose incluso a Ordenes de las Consejerías competentes en esta materia (D.286/97, Cdad. Valenciana; D.39/98, Asturias; D.141/91, Cantabria); iii) en otras, sin más, se ha suprimido la exigencia de las cédulas de habitabilidad como requisito previo para la ocupación de las viviendas para simplificar la actividad administrativa (D.122/00, Castilla-La Mancha; D.1897/97, Pais Vasco; D. 147/00, Castilla y León); iv) finalmente, una solución intermedia ha sido la adoptada por la Comunidad canaria en el D.269/01, por el que se delega a los municipios el control de las condiciones de habitabilidad de las viviendas y la gestión de la tasa por expedición de las cédulas de habitabilidad, si bien para adoptar una medida semejante ha de valorarse la escasez de medios técnicos de la mayoría de los Ayuntamientos. D.3/02,F.J. 4, D) y E),a).


-La CAR no ha dictado una norma con rango de ley que regule esta materia, en ejercicio de su título competencial asumido en el actual art. 8.1.16 EAR?99 y, hasta fechas muy recientes, 1997 (Decreto 50/1997), se han aplicado en este ámbito territorial las disposiciones reglamentarias estatales existentes en materia de policía de la vivienda y control de la edificación. D.3/02,F.J.3.

-La Ley 10/1998, de 2 de julio, de Ordenación del Territorio y Urbanismo de La Rioja (LOTUR) no contiene referencia alguna a la calidad de la edificación y condiciones de habitabilidad, pero indirectamente afecta a esta materia en su art.179 que sujeta a licencia urbanística todo acto de edificación, y en especial, entre otros, ?la primera utilización de edificios?; pues, aunque aquí se solapan dos actos administrativos distintos sobre un mismo hecho, que materializan dos instrumentos de intervención correspondientes a diferentes Administraciones Públicas: municipal, la licencia urbanística; y autonómica, la cédula de habitabilidad, una parte del ámbito material de las cédulas de habitabilidad podría tener cobertura legal en el citado precepto en cuanto que exige la licencia municipal para ?la primera utilización de los edificios y la modificación de uso de los mismos?, pero esta previsión no da cobertura a la exigencia posterior de la cédula de habitabilidad y sus renovaciones temporales posteriores dada su caducidad. D.2/03,F.J.4,E),a).

-Una genérica cobertura legal podría encontrase en el art. 18.6 de la Ley 14/1986, de 25 de abril, General de Sanidad, ( ?Las Administraciones Públicas, a través de... los órganos competentes en cada caso, desarrollarán... la promoción y la mejora de los sistemas de saneamiento, abastecimiento de aguas, eliminación y tratamiento de residuos líquidos y sólidos; la promoción y mejora de los sistemas de saneamiento y control del aire, con especial atención a la contaminación atmosférica; la vigilancia sanitaria y adecuación a la salud del medio ambiente en todos los ámbitos de la vida, incluyendo la vivienda? ), precepto éste que resalta la dimensión sanitaria del control administrativo de la vivienda que, junto con la urbanística o constructiva, sirven de fundamento a la técnica de intervención administrativa en la que hunden sus raíces las cédulas de habitabilidad. D.2/03,F.J.4,E),a).

-También podría traerse a colación, en lo referente a un engarce legal genérico, el art. 12, j) de la Ley 4/1991, de 25 de marzo, del Servicio Riojano de Salud, que encomienda a dicho organismo las funciones idénticas a las relacionadas en el art. 18.6º de la Ley General de Sanidad. D.2/03,F.J.4,E),a).

-En las leyes sectoriales podría encontrarse cierta cobertura legal, también genérica, como, en el caso concreto de la electricidad, el art. 45 de la Ley 54/1997, de 27 de noviembre, del Sector Eléctrico, que, al establecer las obligaciones y derechos de las empresas distribuidoras en relación al suministro, en su apartado a), señala la obligación de ?atender en condiciones de igualdad las demandas de nuevos suministros eléctricos en las zonas en que operen y formalizar los contratos de suministro de acuerdo con lo establecido por la Administración. Reglamentariamente se regularán las condiciones y procedimiento para el establecimiento de acometidas eléctricas y el enganche de nuevos usuarios a las redes de distribución?; pues, aunque, seguramente, la norma esté pensando en lo específicamente eléctrico, no puede negarse, que dentro del concepto de Administración, deba admitirse lo que pueda disponer la CAR en el ejercicio de sus competencias. D.2/03,F.J.4,c).

-Pese a todo ello, cualquiera de los preceptos legales enunciados no dejan de ser una base legal demasiado genérica, por lo que, de lege ferenda, sería conveniente conceder a esta materia, cuyo título competencial ostenta la CAR, una cobertura legal, bien mediante una previa previsión legal -como lo hace la antedicha Ley 24/1991, de 29 de noviembre, de Vivienda de Cataluña (arts. 2.2 y 13)-; bien añadiendo tal previsión en la LOTUR o, simplemente, mediante su ubicación general en las llamadas ?leyes de acompañamiento? a las de los presupuestos generales. D.2/03,F.J.4,E),a).

-Sugerencia de supresión:

-La duplicidad (licencia municipal-cédula de habitabilidad), podría evitarse adoptando la decisión de otras CC.AA. que han optado por suprimir ésta última puesto que ya se exige la licencia municipal de primera utilización u ocupación. Esta opción, no se muestra baladí, carente de resultado práctico y eficaz, lo cual este Consejo Consultivo entiende que ha de ser valorada pues, además, muestra la ventaja de simplificar la actividad administrativa y de reducir las obligaciones de los ciudadanos. D.2/03,F.J.4,E),a).

 

VITIVINICULTURA

-Competencias de la Unión Europea:

-Las Instituciones de la Unión Europea tienen atribuciones para dictar el llamado Derecho comunitario derivado, estableciendo y desarrollando, en concreto ?y de acuerdo con los Tratados constitutivos?, la llamada Política Agraria Común (P.A.C.), que aquí se manifiesta particularmente en la regulación de la Organización Común del Mercado vitivinícola (O.C.M. del vino). D.42/02,F.J.2.

-Tras la última reforma de la P.A.C., lo esencial del Derecho comunitario derivado en la materia se contiene en el Reglamento (CE) 1493/1999, del Consejo, de 17 de mayo de 1999, por el que se establece la O.C.M. del mercado vitivinícola (DOCE núm. L 179, de 14 de julio de 1999), cuyas disposiciones han sido complementadas por otras normas comunitarias posteriores. D.42/02,F.J.2.

-El referido Reglamento (CE) 1493/1999 ?y lo mismo cabe decir de los que lo complementan y aplican? es complejo, prolijo y detallado, y deja poco espacio para un ulterior desenvolvimiento en el Derecho interno. Esto limita de manera sustancial el eventual ejercicio de sus respectivas competencias en materia vitivinícola por parte del Estado y de las distintas CC.AA. españolas. D.42/02,F.J.2.

-Competencias del Estado:

-Al Estado le compete establecer las bases de la actividad económica (art. 149.1.13 CE), aparte otras competencias exclusivas que tiene reservadas y que también se ven afectadas por la regulación de la materia vitivinícola (así, en particular, la regulación de la propiedad y de otros derechos subjetivos privados, en cuanto tales pertenecientes a la legislación civil: art. 149.1.8 CE). D.42/02,F.J.2.

-El Estado puede dictar y de hecho ha dictado normas básicas en esta materia. Hoy en día, la más relevante es el R.D.1472/2000, de 4 de agosto (BOE núm. 187, de 5 de agosto de 2000), por el que se regula el potencial de producción vitícola, en el cual se afirma que sus prescripciones ?tienen carácter de normativa básica, de conformidad con lo establecido en el art. 149.1.13.ª CE, que atribuye al Estado la competencia exclusiva en materia de bases y coordinación de la planificación general de la actividad económica? (D.A.1ª). Dicha norma reglamentaria se ha completado recientemente con la aprobación del R.D. 196/2002, de 15 de febrero (BOE de 2 de marzo de 2002), por el que se regula el establecimiento de reservas de derechos de plantación de viñedo. D.42/02,F.J.2.

-Competencias de las Comunidades Autónomas:

-La detallada normativa comunitario europea en la materia dificulta sobremanera y en muchos puntos elimina totalmente la posibilidad de que las CC.AA. puedan desarrollar políticas propias en relación con el sector vitivinícola; y aún es preciso añadir a ello que el campo para esas políticas todavía se ha visto y se puede ver en el futuro más limitado por causa de la aprobación por el Estado de normas básicas atinentes al sector. D.42/02,F.J.2.

-Competencias de la Comunidad Autónoma de La Rioja:

-Las competencias de la C.A.R. en esta materia resultan particularmente de lo dispuesto en los apartados 1 (?ordenación y planificación de la actividad económica, así como fomento del desarrollo económico de la Comunidad Autónoma, dentro de los objetivos marcados por la política económica nacional?), 19 (?agricultura, ganadería e industrias agroalimentarias de acuerdo con la ordenación general de la economía?) y 20 (?las denominaciones de origen y sus consejos reguladores, en colaboración con el Estado?) del art. 8.1 EAR?99. D.42/02,F.J.2.

-Son unas competencias limitadas y muy constreñidas por el escaso margen de maniobra que a la normativa autonómica deja el Derecho comunitario europeo de obligado cumplimiento y las legislación estatal básica. D.42/02,F.J.2.

-Régimen jurídico (?de iure condito?) de las plantaciones de viñedo:

-Doctrina general: remisión:

-La doctrina de este Consejo Consultivo sobre diversos aspectos de las plantaciones de viñedo está ya consolidada (cfr. DD. núms. 32, 37, y 38 de 1999; 11, 26 y 46 de 2001; y 13 y 40 de 2002) y se resume en el precitado D.11/01 y en el estudio monográfico que al respecto se incluye en el Repertorio de este Consejo correspondiente al año 2000, a los que nos remitimos. D.40/02,F.J.3; D.42/02,F.J.2.

-Procedimientos administrativos en esta materia:

-Competencia de las Comunidades Autónomas al respecto:

-La competencia autonómica en esta materia está tan fuertemente condicionada o constreñida por los Reglamentos comunitarios y por la normativa básica estatal que, de hecho, nos parece que los primeros regulan tan pormenorizadamente la cuestión que al Derecho estatal, y con más razón al autonómico, le cabe poco más que ordenar sus prescripciones y exponerlas de un modo didáctico e inteligible para los ciudadanos. D.42/02,F.J.3.

-No obstante, a las CC.AA les cabe regular adecuadamente los procedimientos administrativos en materia de plantaciones de viñedo, lo que es una mejora importante ya que nos parece que ese es el único modo de alcanzar la indispensable seguridad jurídica que en este ámbito demandan los ciudadanos y requiere la propia Administración, que asiste perpleja a una litigiosidad creciente, ventilándose ante ella conflictos entre particulares que le son por completo ajenos. D.42/02,F.J.3.

-Derechos de plantación:

-En general:

-Naturaleza: Doble perspectiva de Derecho Privado y de Derecho Público:

-No es apropiado decir que ese derecho es ?adjudicado? por la Comunidad Autónoma, pues la Administración se limita a autorizar plantaciones cumplidos ciertos presupuestos, excepcionando así la prohibición general de plantar viñedo que se contiene en el citado art. 2.1 del Reglamento (CE) 1493/1999, en vigor, de momento, hasta el 31 de julio de 2010. D.42/02,F.J.3.

-La intervención administrativa -concretada en la concesión de los llamados ?derechos de plantación?, o ?de replantación? de viñedo-opera sobre derechos subjetivos privados preexistentes atinentes a las fincas rústicas. D.40/02,F.J.3.

-Como señalamos en nuestros DD.11 y 26/01, de la actual regulación del viñedo y de la producción vitícola, resulta un ?doble plano?, de Derecho público uno y de Derecho privado el otro, mutuamente imbricados. En esta materia, como consecuencia de las diferentes modalidades de intervención administrativa, hay siempre una posición jurídico-pública, regida por el Derecho administrativo (por más que, en ciertos casos, esté limitadamente en el tráfico y pueda ser objeto de negocios jurídicos privados, como ocurre con los llamados ?derechos de replantación?), que, alzando limitaciones o prohibiciones impuestas por el Derecho público, faculta para hacer algo que, sin ella, no sería posible; pero esas posiciones jurídico-públicas tienen como presupuesto ineludible la titularidad de determinados derechos subjetivos privados sobre las fincas, cuya existencia y alcance corresponde delimitar en exclusiva al Derecho civil. D.56/02,F.J.2.

-A la hora de dictar sus actos en esta materia, la Administración no goza de total autonomía respecto a dichos derechos privados, ni éstos son una cuestión exclusiva de la jurisdicción civil que en nada afecte a las resoluciones y decisiones de aquélla. Por el contrario, procede la revisión de los actos administrativos capaces de generar esos llamados ?derechos de plantación o replantación? si se demuestra que las titularidades jurídico-privadas sobre la finca afirmadas por los interesados, que constituyen presupuesto para la validez de aquellos, son inexistentes o falsas. Nos encontraríamos en el caso de la nulidad de pleno derecho de los actos administrativos ?contrarios al ordenamiento jurídico por los que se adquieren facultades o derechos, cuando se carezca de los requisitos esenciales para su adquisición? (art. 62.1.f) LPAC). D.40/02,F.J.3.

-El examen de la titularidad jurídico-privada del sujeto por la Administración constituye una suerte de cuestión prejudicial, de conocimiento limitado a los estrictos efectos de resolución del expediente. D.56/02,F.J.3.


-La Administración, por supuesto, no puede declarar derechos subjetivos privados, lo cual viene reservado a la jurisdicción civil, cuyas resoluciones, si se producen, vincularán en todo caso a aquélla. D.56/02,F.J.3.

-Puede y debe decirse, entonces, que el examen de tales titularidades jurídico-privadas ha de llevarse a cabo necesariamente por la Administración, en tanto que son ?requisito esencial? para la validez de los actos administrativos cuya revisión se pide, a cuyo efecto constituyen una suerte de ?prejudicialidad? civil en cuyo examen, a los solos efectos de resolver el expediente, debe entrarse, por supuesto, sin perjuicio de lo que al respecto puedan decidir los Jueces y Tribunales del orden jurisdiccional civil, a los que compete en exclusiva declarar, con los efectos y la santidad de la cosa juzgada, la existencia y entidad de las titularidades y los derechos subjetivos privados. D.40/02,F.J.3.

-Por ello, la existencia de un derecho real pleno, el del dominio, o de un derecho real limitado, como el usufructo, o incluso de un derecho personal derivado de un contrato de arrendamiento o aparcería, constituye para la Administración autorizante de los derechos de nueva plantación una especie de cuestión prejudicial de conocimiento limitado y con efectos meramente administrativos. De esta suerte se colige, tal y como se ha precisado en la Memoria de este Consejo Consultivo correspondiente al Repertorio del año 2000, el estudio de los dos aspectos sobre unos mismos hechos, el jurídico-privado, en relación con la titularidad de la parcela y el jurídico-público, correspondiente a la naturaleza autorizatoria que legitima la intervención administrativa sobre tal esfera privada. D.59/02,F.J.4,A).

-De esta suerte, si resultara acreditado que la Administración ha otorgado una autorización administrativa de nueva plantación de viñedo a una persona que carezca de titularidad suficiente sobre la parcela, resulta procedente, en último término proceder, a la revisión de oficio de tal acto administrativo por concurrir la causa de nulidad de pleno Derecho del art. 62.1, f) LPAC; al considerar, como requisito esencial para la adquisición de esta autorización administrativa, la existencia de un derecho real, pleno o limitado e incluso de un derecho personal derivado de una relación locativa. D.59/02,F.J.,4, A).

-Ver, en este mismo subepígrafe, infra, Titularidad.
-Ver, en Actos administrativos, Revisión de oficio, por carencia de requisitos esenciales para la adquisición derechos o facultades.

-Titularidad:

-Concepto legal de titular:

-Toda la normativa sobre viñedo vigente, comunitaria e interna, parte de esta premisa, que es recogida con toda claridad por el art. 1.3 del R.D. 1472/2000, de 4 de agosto, por el que se regula el potencial de producción vitícola, al decir que por ?titular de la parcela? se entiende?el que tiene o adquiere derechos de plantación o replantación sobre la misma, bien como consecuencia de un derecho de propiedad o bien porque tenga atribuido un derecho de uso o disposición (sic: hay que leer, en buena lógica, ?disfrute?) sobre la citada parcela?. D.56/02,F.J.2; D.59/02,F.J.4,A).

-Este precepto (art. 1.3) del R.D. 1472/2000, aun literalmente ceñido a los llamados ?derechos de plantación? y ?de replantación? de viñedo tiene alcance general, en cuanto expresa que las posiciones jurídico-públicas que resultan de la normativa vitivinícola vigente sólo están en condiciones de ser alcanzadas por quienes tengan tal clase de titularidades jurídico privadas sobre las fincas plantadas de vid. D.56/02,F.J.2.

-Buena prueba de ello es que el propio modelo oficial de ?Solicitud de modificaciones en el Registro de Plantaciones de Viñedo?, proporcionado por la Consejería de Agricultura, explicita la necesidad de que se haga constar si la explotación de la viña es ?directa o en propiedad?, en ?arrendamiento? o en ?aparcería? (casilla C): con independencia de que haya otros derechos que faculten para disfrutar la viña no contemplados en el impreso (por ejemplo, el usufructo), lo cierto es que éste revela con toda claridad la necesidad de que el sujeto sea titular de un derecho subjetivo privado que comprenda tal facultad para que pueda ser inscrito como ?titular de la viña? en el Registro de Plantaciones de Viñedo. D.56/02,F.J.2.

-Doctrina consultiva general sobre el concepto de ?titular?:

-Se hace preciso, en primer lugar, fijar claramente quiénes pueden ostentar, conforme a las normas vigentes y aplicables, la condición de ?titular? registral de una determinada parcela plantada de vid, en el Registro de Plantaciones de Viñedo que se lleva en la Consejería de Agricultura. Pues bien, ?titular? a estos efectos no puede ser sino quien ostente sobre la finca un derecho subjetivo privado ?real, como la propiedad o el usufructo; o personal, como el arrendamiento o la aparcería rústicas? de cuyo contenido forme parte la facultad de hacer suyos sus frutos, esto es, la uva que la viña produzca. D.56/02,F.J.2.

-Con arreglo a la normativa comunitario-europea, estos derechos corresponden al titular de la explotación, que no es sólo el dueño, sino cualquiera que tenga un derecho, real o personal, que faculte para cultivar y explotar sus elementos patrimoniales, tal y como expresamente señalan hoy, en el Derecho español, con carácter básico, los arts.. 2 de la Ley 19/1995, de 4 de julio, de Modernización de las explotaciones agrarias y 1.3 del R.D. 1472/00. D.42/02,F.J.3.

-Siguiendo la doctrina de este Consejo Consultivo, plasmada en varios y reiterados Dictámenes anteriores y recopilada toda ella en la Memoria del año 2000 y tratándose de derechos de nueva plantación, su otorgamiento por la Administración Pública tiene como presupuesto la concurrencia en el sujeto de una titularidad jurídico-privada sobre la parcela que, en sí misma y conforme a las reglas del Derecho Civil, faculte para plantar viñedo en ella. Tal titularidad o derecho subjetivo privado sobre la finca puede ser, no sólo el de propiedad, sino también un derecho real limitado, de los de goce o disfrute, como lo son el usufructo o la enfiteusis, o una mera situación posesoria tolerada por el verdadero dueño; e incluso un derecho personal que comporte la facultad de plantación y uso y disfrute de lo plantado, como lo es el arrendamiento rústico (art. 10.1 y 60 LAR). D.59/02,F.J.4,A).

-Casos especiales de titularidad:

-Coherederos:

-En el caso de existencia de una comunidad hereditaria indivisa sobre la herencia yacente cualquiera de los herederos ostenta una suerte de titularidad jurídico-privada sobre las fincas, como copropietario del haber hereditario, junto con los demás herederos , que legitima a cualquiera de ellos para solicitar y obtener derechos de plantación, hasta que dichos herederos o el órgano judicial correspondiente apruebe en firme el cuaderno particional y éste sea elevado a escritura pública pues, a partir de la fecha de la misma , quedarán, con plena eficacia erga omnes, especificados los bienes hereditarios adjudicados a cada uno de los herederos y, por ende, disuelta la comunidad hereditaria referida y, por tanto ,dicha legitimación sólo corresponderá al titular de la finca de que se trate. D.59/02,F.J.4, A).

-Usufructuarios, aparceros y arrendatarios rústicos:

-Por tanto, puede ser titular de un derecho de replantación el propietario, pero también el usufructuario o el arrendatario que plantaron y luego arrancan el viñedo. En este último caso no es de recibo que haga falta un ?pacto por escrito en contrario? pues ello permitiría al propietario oponerse irrazonablemente a que se reconozca la titularidad de los derechos a quien legítimamente los ha generado. D.42/02,F.J.3.

-Plantada de vid una finca, debe figurar en el Registro de Plantaciones; estando la misma arrendada, debe figurar como titular el arrendatario; pero, extinguido el arrendamiento, la facultad de uso y disfrute revierte al arrendador, que en este caso es el propietario, que, por ello, debe desde entonces figurar como titular en el indicado Registro administrativo. D.56/02,F.J.4.

-Precaristas rústicos:

-El precario no contractual en que se encuentra quien continúa poseyendo y cultivando la finca que tuvo arrendada tras la extinción del contrato de arrendamiento por virtud de un requerimiento notarial que lo considera poseedor de mala fe a efectos de daños y perjuicios, no es un derecho subjetivo privado de cuyo contenido formen parte las facultades de cultivo que son esenciales para atribuir a un determinado sujeto la condición de titular en el Registro administrativo de plantaciones de viñedo, pues ha actuado sin el título jurídico capaz de amparar tales posesión y disfrute. D.56/02,F.J.4.

-En el caso de precario que existe cuando el titular de la finca consiente que otro la cultive, éste ostenta un derecho real limitado, de los de goce o disfrute, consistente en una posesión tolerada o graciosa que le legitima para la adquisición de los derechos de plantación. D.59/02,F.J.4, A).

-Poseedores en concepto de dueño:

-No es ajustado a Derecho dejar en suspenso la posibilidad de hacer uso de los derechos de plantación, en tanto la propiedad no sea declarada por el órgano jurisdiccional competente en la materia, pues la Administración (en su caso una vez declarada la nulidad de los anteriores actos) debe resolver favorablemente la solicitud formulada por quien comparece en concepto de dueño del terreno, a falta de prueba alguna de la existencia de derecho subjetivo de tercero, real o personal, al uso y disfrute de la viña y facultad para arrancarla, pues condición de propietario del terreno le sirve también para que la Administración lo declare titular de la posición jurídico pública en que consisten los llamados derechos de replantación, todo ello sin perjuicio de que las partes puedan comparecer ante la jurisdicción civil para acreditar la titularidad real de la plantación arrancada en su día, así como las posibles compensaciones a que hubiese lugar, si se considerase al cultivador y arrancador como poseedor de buena fe, o si el dueño, llegado el caso, decidiese hacer uso de la facultad de elección que le concede el art. 361 del Código Civil. D.40/02,F.J.5.

-Titularidades registrales administrativas:

-Registro de Viñedos de la Consejería de Agricultura:

-La inscripción como ?titular? en el Registro de Plantaciones de Viñedo otorga al sujeto que conste como tal una posición jurídico-pública que le faculta para obtener del Consejo Regulador de la D.O.C. la pertinente Cartilla de Viticultor y amparar con ella su producción de uva en la cantidad que resulte de aquella posición; pero, para poder ser inscrito como tal ?titular? en el Registro de Plantaciones de Viñedo, lo mismo que para permanecer en la inscripción (es decir, para ostentar la indicada posición jurídico-pública), es requisito esencial ser titular de un derecho subjetivo privado que comporte la facultad de disfrute de la viña y la titularidad de sus frutos, esto es, de la uva que la misma produzca. D.56/02,F.J.2.
-La inscripción como ?titular? en el Registro de Plantaciones de Viñedo de un determinado sujeto, con el reconocimiento de la posición jurídico-pública que ello supone, ha de entenderse hecha siempre ?por usar una terminología ya clásica en la práctica administrativa? «dejando a salvo el derecho de propiedad y sin perjuicio del de tercero». D.56/02,F.J.3.

-La constancia como titular en dicho Registro administrativo no prejuzga la titularidad de derecho alguno sobre la parcela a favor de aquél. No es dicha constancia, sino la titularidad de un derecho subjetivo privado suficiente, la que da derecho, en esa finca, a vendimiar (por más que, sin inscripción en el Registro administrativo, no habrá Cartilla de viticultor ni posibilidad de amparar la producción de uva en la Denominación de Origen). D.56/02,F.J.3.

-Por lo demás la posición jurídico-pública que deriva de la inscripción en el Registro de Plantaciones surtirá sus efectos en el ámbito que le es propio mientras esté vigente y no se rectifique, incluso aunque el que conste en aquél como titular carezca de un derecho subjetivo privado suficiente sobre la parcela, en cuyo caso quedarán para la jurisdicción civil las reclamaciones entre los particulares afectados que ello pudiera generar. D.56/02,F.J.3.

-Registro de Viñas del Consejo Regulador:

-Aunque la titularidad de la viña a los efectos del Registro del Consejo Regulador corresponda a la persona que ha venido cultivando la finca y que recibió en su día la cartilla de viticultor, éste sólo tendrá la titularidad de los derechos de plantación si procedió en su día a la plantación de la viña, cuyo arranque posterior ha generado el derecho de replantación, pues lo relevante a estos efectos es ser titular de la viña plantada o de la plantación efectuada en ella. D.40/02,F.J.4.

-Consecuencias jurídicas de esta doctrina:

-Reserva de jurisdicción civil:

-En materia de derechos privados, la Administración ha de estar a lo que puedan determinar los tribunales del orden jurisdiccional civil, cuya resolución vincularía a la Administración. D.56/02,F.J.4.

-Ha de quedar para la jurisdicción civil, sin que pueda pronunciarse en modo alguno sobre ello la Administración, el conocimiento de las acciones que competan al propietario frente a su antiguo arrendatario, o viceversa, sobre posesión de la finca, atribución de frutos e indemnización de perjuicios; y lo mismo en la relación entre el actual arrendatario y el propietario y el arrendador anterior, que viene obligado a poner al primero en la posesión y disfrute de la finca. D.56/02,F.J.6.

-Exigencia de la titularidad civil como presupuesto de los actos administrativos:

-La existencia de una titularidad jurídico-privada sobre la finca que faculte para arrancar el viñedo plantado en ella es requisito esencial para la validez del acto administrativo por el que se reconocen los derechos de replantación nacidos de dicho arranque. D.40/02,F.J.5.

-Al configurar la normativa aplicable la titularidad jurídico-privada de la viña como presupuesto indispensable o requisito esencial para que pueda inscribirse como ?titular? en el Registro administrativo de Plantaciones de Viñedo a un determinado sujeto, es notorio que la Administración debe ineludiblemente examinar si concurre o no en él esa titularidad jurídico-privada, y ello tanto en orden a practicar una primera inscripción cuanto para modificar a favor de otro la condición de ?titular? que ya conste en el indicado Registro. D.56/02,F.J.3.

-Los derechos de plantación nacidos del arranque efectuado por quien carece de derecho para ello, pertenecen al propietario de la tierra. D.40/02,F.J.5.

-No es ajustado a Derecho revisar el acto de inscripción en el Registro administrativo de viñedo cuando la inscripción fue originariamente correcta pero devino sobrevenidamente inexacta por haberse extinguido o haberse transmitido a otro con posterioridad el derecho subjetivo privado que sirvió de base para tal inscripción. Aquí, razonablemente, debe bastar con proceder a la modificación de los datos en el Registro, y así lo han contemplado las sucesivas Órdenes de la Consejería de Agricultura, Ganadería y Desarrollo Rural que han dictado normas para las sucesivas campañas vitícolas. D.56/02,F.J.3.

-Inexigibilidad del consentimiento formal a la cancelación registral administrativa:

-No es ajustado a Derecho entender que, puesto que en el modelo normalizado que proporciona la Consejería para operar modificaciones en el Registro de viñedos se prevé la firma del antiguo titular, la del propietario y la del solicitante que pretende ser nuevo titular, es preciso para llevarlas a cabo que conste el consentimiento de cada uno esos tres sujetos, expresado con su firma, pues no es lógico que, constando la extinción del derecho subjetivo privado del que derivaba la titularidad registral, pueda el antiguo titular inscrito impedir la modificación de ésta negándose a estampar su firma en el modelo normalizado, y menos lo sería si, por la razón que fuere (por ejemplo, por muerte del afectado), tal firma resultara imposible. D.56/02,F.J.3.


-Para llevar a cabo la modificación de los datos de titularidad en el Registro, basta con acreditar documentalmente todo ello, sin que sea preciso en modo alguno el acuerdo de voluntades del antiguo y el nuevo titular. En este sentido, no existe norma alguna de la que quepa inferir que sea precisa la firma de ambos en la solicitud de modificación de los datos registrales. Las Órdenes de campaña establecen expresamente lo contrario. D.56/02,F.J.4.

-Así se desprende de las Órdenes de campaña vitícola, como la 19/1999, de 1 de septiembre, de la Consejería de Agricultura, para la de 1999/2000, que se limitaba a señalar que ?las solicitudes de modificación que impliquen variación en la titularidad o la propiedad, así como en los datos catastrales o de superficie, deberán venir acompañadas de la documentación suficiente que avale dichos extremos?, siendo aún más explícita la Orden dictada para la campaña siguiente, que añadió a lo anterior la precisión de que ?en caso contrario, la solicitud deberá ir acompañada (sic) por ambos interesados; de no ser así, no se procederá a la modificación solicitada? , de donde se infiere la innecesariedad de la firma de los dos en caso de acreditarse documentalmente el cambio de titularidad. D.56/02,F.J.3.

-Por todo ello, debe concluirse, tal y como apuntáramos ya en nuestro D.11/01,F.J.6, que, probada que sea documentalmente la extinción del derecho subjetivo privado del anterior titular, puede y debe la Administración proceder a modificar el Registro, incluso aunque no conste el consentimiento ni aparecezca la firma de aquél, que sólo es imprescindible en defecto de dicha prueba documental; todo ello, como hemos señalado anteriormente, a los exclusivos efectos de este Registro administrativo y sin perjuicio de la eventual declaración que, en cuanto a los derechos subjetivos privados concernidos, pueda hacer la jurisdicción civil (que, en caso de no coincidir con lo expresado en el Registro, podría sin duda provocar una nueva modificación de éste, a instancia de parte interesada). D.56/02,F.J.3.

-La normativa reguladora del Registro administrativo de viñedos de la CAR contenida en la Orden 1/1985, de 14 de enero, de creación del Registro de Plantaciones de Viñedo y del Registro de parcelas con derecho de Replantación, no contiene un procedimiento a seguir en los supuestos de modificaciones, altas y bajas; debiendo cubrir esta laguna con la normativa general existente sobre el procedimiento administrativo y normativa específica de viñedo en todo lo que resulte aplicable, vgr. la Ley 25/1970, de 2 de diciembre, por la que se aprueba el Estatuto del Vino, Viñas y Alcoholes, su Rglto. de desarrollo, aprobado por D. de 23 de marzo de 1972, el Rglto. (CE) nº 1227/2000, de la Comisión, de 31 de mayo de 2000, por el que se fijan las disposiciones de aplicación del Rglto. (CE) nº 1493/1999, del Consejo, por el que se establece la O.C.M. vitivinícola, en lo relativo al potencial de producción, y el R.D. 1472/2000, de 4 de agosto, por el que se regula el potencial de producción vitícola, dictado por el Estado por imperativo de la normativa comunitaria expuesta. D.59/02,F.J.4,B).

-Ninguna de las normas expuestas muestra la necesidad del consentimiento del anterior titular registral de los derechos de plantación, para que la Administración pueda inscribir modificaciones de titularidades apoyadas en una nueva situación jurídica privada sobre la finca a la que afectan los mentados derechos. D.59/02,F.J.4,B).

-No se precisa en la tramitación de este procedimiento administrativo de cambio de titularidad registral de un consentimiento expreso del anterior titular. D.59/02,F.J.4,B).

-Fraudes e infracciones:

-Existe en esta materia ?fumus fraudis? cuando un cultivador que no es dueño ni la finca ni de la plantación de viña existente en ella, trata de catastrarla a su nombre o al de un pariente con la misma firma que aparece en la solicitud de autorización de viñedo y de inscripción en el registro de viñedos en las que se presenta como dueño. D.40/02,F.J.4.

-Cuando se acredite la alteración de la situación jurídica privada de fondo, debe mantenerse la validez del acto administrativo de modificación de los datos del Registro, sin perjuicio de la eventual apertura de un expediente sancionador a quien firmó por otro sin mandato ni asentimiento de éste, si dicha conducta estuviere tipificada como infracción administrativa y concurrieren los demás requisitos para ello. D.56/02,F.J.4.


-Son igualmente ajenas a la resolución del expediente de revisión las actuaciones que deban seguirse por el hecho de haberse amparado en la Cartilla Vitícola de un cultivador la íntegra producción de uva correspondiente a la viña, siendo así que quien llevó a cabo las tareas de vendimia de la misma fue otra persona, hecho por el cual puede abrir el Consejo Regulador de la Denominación de Origen el oportuno expediente sancionador. D.56/02,F.J.6.

-Derechos de replantación:

-Puede admitirse que se puedan enajenar por causa de fuerza mayor reconocida por la Consejería competente. D.42/02,F.J.3.

-En esta materia es esencial regular el procedimiento para tener por realizado un arranque, que en todo caso, al tener que ser real, efectivo y total, ha de ser constatado por la Administración. D.42/02,F.J.3.

-De la declaración de arranque y de su constatación por la Administración nacen los derechos de replantación. D.42/02,F.J.3.

-Como hemos explicado en DD.11 y 26/01, las autorizaciones para llevar a cabo una plantación sustitutiva de viñedo en una determinada parcela tienen como presupuesto o requisito imprescindible que el autorizado sea titular de los llamados derechos de replantación, y éstos los genera el previo arranque efectivo y total de vides, en la misma superficie, en otra parcela [cfr. arts. 4.2 y 7.1.d) del Regto. (CE) 1493/1999, y normativa interna concordante, estatal y autonómica]. D.13/02,F.J.5.

-Hace falta, además, que la viña arrancada sea ?legal?, esto es, en nuestro caso, que se halle inscrita como tal en el Registro de Plantaciones de Viñedo que reguló la Orden de la Consejería de Agricultura de la CAR 1/1985, de 14 de enero. D.13/02,F.J.5.

-Los derechos de replantación, según ya reiterada doctrina de este Consejo, consisten en una posición jurídica frente a la Administración que faculta para obtener de ésta una autorización de replantación o de plantación sustitutiva de viñedo, de suerte que, faltando la misma, el acto de otorgamiento de la autorización, si llegare a dictarse, será nulo de pleno derecho. D.13/02,F.J.5.

-Transferencia de derechos de replantación:

-En este punto, debe quedar claro que, si, producido el arranque, el derecho no se ha transferido aún a otra parcela, dicho derecho (y la posibilidad de transferirlo, o de utilizarlo para replantar la misma parcela u otra de la misma explotación del adquirente o sucesor), corresponde a que adquiera la parcela por cualquier negocio jurídico, inter vivos o mortis causa (proporcionalmente, si los adquirentes son varios pro indiviso). D.42/02,F.J.3.

-Cuando el el art. 4.4 del Reglamento (CE) 1493/2000, establece que ?no obstante lo dispuesto en el apartado 3 (que ciñe, como regla, el ejercicio de estos derechos a la misma explotación en la que se hubiere producido el arranque), los derechos de replantación podrán transferirse total o parcialmente a otra explotación dentro del mismo Estado miembro: a) cuando parte de la explotación se transfiera a otra explotación; en este caso, el derecho podrá ser utilizado en una superficie de esta última explotación que no deberá ser mayor que la superficie transferida?; la expresión ?podrán transferirse? que utiliza la norma debe interpretarse como ?se entenderán transferidos?(lógicamente, si el titular de la parcela transmitida seguía siéndolo de los derechos, por no haberlos utilizado o transferido a otro): de otro modo, podría entenderse que el antiguo titular de la parcela puede transmitirla quedándose los derechos, lo cual no es admisible, porque entonces podría haber una ulterior transferencia de derechos que no sería ya entre el titular de la parcela que los generó por arranque y el de la parcela en la que vaya a efectuarse la replantación, vulnerándose así la clara prohibición contenida en los arts. 4.2 y 4.3.b) del R:D. 1472/2000. D.42/02,F.J.3.

-En definitiva, en caso de transmisión de la parcela, inter vivos o mortis causa, el transmitente que no quiera transferir con ella los derechos generados por un arranque debe obtener previamente la pertinente autorización administrativa para replantar en otra parcela de su propia explotación. D.42/02,F.J.3.


-La C.A.R. carece de competencias civiles por lo que su normativa no puede pronunciarse sobre la validez o no de los negocios jurídicos entre particulares y debe limitarse a señalar que, para que la transferencia de derechos de replantación surta efectos y pueda dar lugar a una ulterior autorización para efectuar una plantación de viñedo en una parcela del adquirente, es preciso que la Administración constate que cumple los requisitos legalmente exigidos
.
-Los problemas derivados del tráfico o transferencia entre particulares de la posición jurídica frente a la Administración en que los derechos de replantación consisten, y que la normativa comunitaria e interna permiten, son por completo ajenos a la Administración, debiendo dilucidarse, en caso de conflicto, ante la jurisdicción civil. D.13/02,F.J.5.

-Derechos de nueva plantación:

-Son autorizaciones administrativas de carácter real, en el sentido de que, al otorgarse para llevarla a efecto en una determinada parcela o superficie [lo que resulta con claridad del art. 3 del Reglamento (CE) 1493/2000], sólo en ella pueden, dentro de su plazo de caducidad, hacerse efectivas.

-No puede admitirse que se puedan enajenar por causa de fuerza mayor reconocida por la Consejería competente. D.42/02,F.J.3.

-No es posible transferir la autorización de nueva plantación a una parcela distinta de aquella para que se hubiera concedido [art. 3.a) del Real Decreto 1472/2000]: ni siquiera en el caso de que ambas pertenecieran al mismo titular (y, entonces, con nueva autorización, en su caso, si ambas pertenecieran a distintas CC.AA.), porque la norma del art. 4.6 del R.D., que autoriza estas transferencias, se refiere sólo a los ?derechos de replantación?, que nacen del arranque de la vid en una parcela anteriormente plantada. D.42/02,F.J.3.

-En cambio, parece razonable prever que la autorización administrativa para hacer una nueva plantación pase, en caso de muerte del sujeto autorizado, a quien le suceda mortis causa en la titularidad de la parcela; salvo que no concurrieren en el sucesor los requisitos o condiciones personales a que, en su caso, hubiera podido la Administración condicionar el otorgamiento de la autorización. D.42/02,F.J.3.

-Régimen jurídico (?de iure condendo?) de las plantaciones de viñedo que el Consejo Consultivo propone para una buena regulación de los procedimientos administrativos en esta materia:

-Propuestas relativas al Registro administrativo de viñedo:

-Unicidad del Registro:

-En primer lugar, como pieza clave y primera del sistema, debe contemplarse y regularse un único Registro administrativo de viñedo que englobe los actuales Registros de Plantaciones de Viñedo y de Parcelas con derecho de replantación. D.42/02,F.J.3,A),1.

-Llevanza del mismo ?por parcelas?:

-Dicho Registro debe llevarse por parcelas, y deben constar en él todas las que estén plantadas de vid y, en sección diferente, las arrancadas que, por ello, den lugar a un derecho de replantación (o sea, que inicialmente constarán en el mismo, en secciones diferentes, las parcelas actualmente incluidas en los Registros de Plantaciones de Viñedo y de Parcelas con derecho de replantación creados por la Orden de la Consejería de Agricultura 1/1985, de 14 de enero). D.42/02,F.J.3,A),1.

-Contenido del folio registral:

-En el folio del Registro correspondiente a cada parcela, deberá constar siempre quién sea su propietario o propietarios (persona física o jurídica, comunidad o, incluso, sociedad conyugal) y quién sea su ?titular?, que puede ser el mismo propietario u otra persona que ostente un derecho sobre la parcela, sea real (usufructo, censo, etc.) o sea de crédito (arrendamiento, aparcería), que le faculte para cultivarla y percibir sus frutos. D.42/02,F.J.3,A),1.

-Propuestas relativas a la regulación de las modificaciones registrales:

-En general:

-Ha de regularse igualmente el procedimiento a seguir para llevar a cabo la modificación de los datos del Registro, especialmente en lo que concierne a la condición de ?titular?. D.42/02,F.J.3,A),1.

-Consistentes en cambios en la condición de ?propietario? de la parcela:

-A tal efecto, debe exigirse, para probar los cambios en la propiedad, el pertinente certificado del Registro de la Propiedad, que hace prueba plena a la que debe atenerse la Administración en tanto la inscripción en dicho Registro jurídico no sea anulada por los Tribunales (art. 38 de la Ley hipotecaria); admitiéndose otras pruebas sólo en el caso de tratarse de fincas no inmatriculadas en dicho Registro de la Propiedad. D.42/02,F.J.3,A),1; D.56/02,F.J.4.

-Consistentes en cambios en la condición de ?titular? de derecho a cultivar la parcela:

-Debe corregirse la falta de armonía entre la normativa vigente y el modelo normalizado pues la actual reserva de espacio para tales firmas en el modelo normalizado en el que necesariamente debe formalizarse la solicitud implica una inadaptación de aquél a los diferentes supuestos que prevé la normativa vigente, debiendo quedar claro en este último que la firma del antiguo titular no es precisa cuando se acredita documentalmente la modificación solicitada pues la modificación en el Registro de Plantaciones de Viñedo no depende de aquella firma, sino de la acreditación documental del cambio de titularidad. D.56/02,F.J.4.

-Así pues, en cuanto a la constitución o la extinción de otro tipo de derechos subjetivos privados de los que traiga causa la condición de titular en el Registro administrativo de viñedo, la consiguiente modificación registral se debe llevar a cabo probando aquélla documentalmente o, en su defecto, si ello no fuera posible, constando el consentimiento de todos los interesados, a los que, en todo caso, debe dárseles audiencia antes de proceder a la modificación de los datos registrales. D.42/02,F.J.3 A) 1.

-Aunque el procedimiento específicamente previsto en las Órdenes de campaña para proceder a la modificación de datos en el Registro de Plantaciones de Viñedo no contempla la necesidad de dar audiencia al anterior titular cuando se acredita documentalmente la existencia de un cambio en la titularidad jurídico-privada de la viña, parece razonable estimar aquí aplicables las reglas generales del procedimiento administrativo, de acuerdo con las cuales dicha audiencia sería necesaria (cfr. art. 84 LPAC), lo que permitiría a quien pueda dejar de ser titular en el Registro la aportación de documentos que desvirtúen lo que resulte de los presentados por el solicitante, facilitando la correcta resolución del asunto por la Administración. D.56/02,F.J.4.

-Al conocer la Administración la existencia de un nuevo arrendamiento claramente acreditado en el curso del expediente, nos parece evidente que puede y debe aquélla proceder de oficio a hacer constar esta nueva modificación de titularidad de la viña en el Registro de Plantaciones de Viñedo, sin esperar a que lo solicite el nuevo arrendatario pues en dicho Registro administrativo, dada su finalidad, debe constar lo más fielmente que sea posible la situación física y jurídica de las fincas, de modo que la lógica sujeción ordinaria a un principio de rogación por parte de los interesados debe ceder cuando la Administración tenga constancia, alcanzada en el curso de un expediente seguido ante ella, de que los datos que el Registro publica son inexactos. D.56/02,F.J.5.

-Propuestas relativas a la Cartilla de viticultor:

-La Cartilla de viticultor que permite amparar la producción de uva en una determinada Denominación de Origen se expedirá, para cada campaña, a quien, en la fecha que se establezca, resulte ser titular de una parcela plantada de vid en la sección correspondiente del Registro administrativo de viñedo. D.42/02,F.J.3,A),1.

-Propuestas relativas a los actos que deben inscribirse en el Registro administrativo de viñedos:

-Arranque de viñedos:

-En el Registro administrativo de viñedo se debe hacer constar el arranque de viñedo en una parcela anteriormente plantada de vid e inscrita, previa declaración del ?titular? de la plantación según el Registro o del que aparezca en este como propietario de la parcela, y una vez que dicho arranque sea constatado por la Administración. D.42/02,F.J.3.

-El acto administrativo de constatación del arranque dará lugar a la inscripción de la parcela en la Sección de Parcelas con derecho de replantación, reconociéndose éste por la Administración al ?titular? que acredite haber llevado a cabo la plantación (o traer causa de quien la hizo) o, en su defecto, a quien conste como propietario de la indicada parcela en el Registro administrativo. D.42/02,F.J.3.

-Replantaciones:

-Sin transferencia de derechos (en otra parcela de la misma explotación):

-En el Registro administrativo de viñedo se deben hacer constar las plantaciones autorizadas por la Administración contra derechos de replantación (replantaciones) en otra parcela de la misma explotación (o sea, inscrita anteriormente en el Registro administrativo a favor del mismo ?titular?). D.42/02,F.J.3.

-Con transferencia de derechos (en una parcela de distinta explotación):

-En el Registro administrativo de viñedo se deben hacer constar las plantaciones autorizadas por la Administración contra derechos de replantación (replantaciones) en una parcela de distinto ?titular? previa transferencia de los derechos de replantación. D.42/02,F.J.3.

-En estas transferencias, con independencia de los acuerdos o negocios concertados entre los particulares afectados (de los que sólo compete conocer a la jurisdicción civil), la Administración calificará si la solicitud cumple los requisitos legales, en particular que se produzca entre el titular de la parcela con derecho de replantación según el Registro y el que lo sea de la parcela en que se vaya a llevar a cabo la replantación, que esté autorizada la transferencia por la Administración del Estado si la parcela de origen pertenece a otra Comunidad Autónoma o a otra Denominación de Origen, y que la plantación solicitada no suponga incremento del potencial productivo vitícola. D.42/02,F.J.3.

-Nuevas plantaciones:

-Con cargo al cupo nacional:

-En el Registro administrativo de viñedo se deben hacer constar las nuevas plantaciones autorizadas por la Administración de la Comunidad Autónoma de La Rioja en virtud de los cupos concedidos por el Estado de los asignados a España por la Unión Europea, haciendo constar las condiciones de la autorización concedida. D.42/02,F.J.3.

-Con cargo a la reserva regional:

-En el Registro administrativo de viñedo se deben hacer constar las nuevas plantaciones o replantaciones efectuadas contra la Reserva regional de La Rioja. D.42/02,F.J.3.

-Requisitos comunes a replantaciones y nuevas plantaciones:

-En todo caso, para autorizar una nueva plantación o una replantación, el titular de la parcela en la que vaya a llevarse a cabo deberá acreditar documentalmente su condición de propietario de la misma o de titular de un derecho, real o de crédito, que le faculte para llevar a cabo la misma, cultivar la viña y hacer suyos los frutos. D.42/02,F.J.3.

-Sólo se procederá a la inscripción en el Registro administrativo de viñedo cuando se lleve a cabo la plantación y ello sea constatado por la Administración. D.42/02,F.J.3.

-Otras propuestas:

-Al hilo de la regulación procedimental propuesta, debieran expresarse todos los demás requisitos o condicionantes establecidos por la normativa vigente, comunitaria e interna, distintos de los expresamente aludidos en los párrafos anteriores. D.42/02,F.J.3.

-Carácter y alcance de estas propuestas:

-Todo lo propuesto nos parece esencial, de modo que recomendamos vivamente se siga el planteamiento propuesto en la Ley o al menos en el desarrollo reglamentario de la ley que finalmente se apruebe. D.42/02,F.J.3.

-A nuestro juicio, ello permitiría clarificar la posición jurídica de los particulares en relación con los llamados derechos de plantación de viñedo y facilitaría la labor de la Administración, ganándose en seguridad jurídica y evitándose los fraudes y conflictos que se han venido dando en la práctica. D.42/02,Conc. 2ª.